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Temi dell'attività Parlamentare

Legge 3/2012 - Modifiche in materia di usura ed estorsione

Il Commissario straordinario per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura, nella sua relazione del 2009, segnalava l’ampia diffusione di tali fenomeni prevalentemente nelle regioni con forte radicamento delle organizzazioni criminali mafiose. Al tempo stesso, però, sottolineava la difficoltà di definirne le reali dimensioni, a causa dell’elevato grado di sommersione che caratterizza tali fenomeni. La relazione si soffermava inoltre sull’importanza di un’efficace attività preventiva, nonché di una più tempestiva erogazione dei benefici a favore delle vittime. In tale direzione, il Capo I della legge 3/2012 "Disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da sovraindebitamento" introduce una serie di modifiche alla legge 108/1996 (cd. legge sull’usura) e alla legge 44/1999 (Disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura) volte essenzialmente ad agevolare e rendere più celeri le procedure per l'accesso ai benefici economici previsti dalla legge in favore delle vittime dell'usura e del racket. Ulteriori disposizioni prevedono un incremento delle sanzioni previste per il reato di estorsione nonchè una novella al Codice degli appalti pubblici in funzione antiusura e antiriciclaggio. 

Le modifiche alla legge 108/1996

L’art. 1, comma 1 della legge 3/2012 detta nuove disposizioni sul Fondo di solidarietà per le vittime dell’usura.

Il Fondo di solidarietà per le vittime dell’usura è stato unificato al Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive dall’art. 18-bis della legge 44/1999. Come accennato (vedi Fondo di rotazione), il Fondo unificato antiracket ed usura è stato, dal D.L. 225/2010, a sua volta accorpato al Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso. La nuova denominazione del Fondo unificato è “Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura”.

All’art. 14 della legge 108/1996 sull’usura sono aggiunti due nuovi commi che prevedono rispettivamente:

  • il possibile accesso ai mutui erogati dal Fondo anche ad imprenditori individuali dichiarati falliti, su parere favorevole del giudice delegato. Fermo restando le condizioni impeditive di cui al comma 7 (v.ultra), il mutuo non è concedibile all’imprenditore indagato, imputato o  condannato per bancarotta semplice e fraudolenta, per delitti contro il patrimonio, l’economia pubblica, l’industria e il commercio (a meno di riabilitazione); se il mutuo è già concesso a favore dell’imprenditore indagato o imputato per i citati reati, ne è comunque sospesa l’erogazione fino al termine del relativo procedimento penale (comma 2-bis);
  • la non imputabilità del mutuo alla massa fallimentare e alle successive attività dell’imprenditore individuale fallito ed il vincolo di destinazione delle somme alle finalità di reinserimento della vittima dell’usura nel circuito dell’economia legale (comma 2-ter).

Una nuova formulazione del comma 3 dell’art. 14 è volta ad anticipare i tempi di erogazione del mutuo.

Il previgente art. 14, comma 3, stabiliva che il mutuo non potesse essere concesso prima del decreto che dispone il giudizio nel procedimento penale per il delitto di usura. Tuttavia, prima di tale momento, poteva essere concessa, previo parere favorevole del PM, un'anticipazione non superiore al 50 per cento dell'importo erogabile a titolo di mutuo quando ricorressero situazioni di urgenza specificamente documentate; l'anticipazione poteva essere erogata trascorsi 6 mesi dalla presentazione della denuncia ovvero dalla iscrizione dell'indagato per il delitto di usura nel registro delle notizie di reato, se il procedimento penale era ancora in corso.

Il nuovo comma 3 prevede la possibilità che il mutuo sia concesso anche nel corso delle indagini preliminari, previo parere favorevole del pubblico ministero, sulla base di elementi concreti acquisiti durante le stesse indagini.

Integrando il comma 5 dell’art. 14, si prevede - sempre con finalità acceleratorie - che la domanda di mutuo possa essere presentata al Fondo entro sei mesi dalla presentazione della denuncia per il delitto di usura oltre che - come attualmente stabilito - dalla data in cui la vittima dell’usura ha notizia dell'inizio delle indagini.

Il nuovo comma 7 dell’art. 14 incide sull’ambito soggettivo di concessione del beneficio.

Il comma 7 prevedeva che i mutui non potessero essere concessi a favore di soggetti condannati per usura o sottoposti a misure di prevenzione personale. Nei confronti di indagati o imputati per usura ovvero proposti per dette misure, la concessione del mutuo veniva sospesa fino all'esito dei relativi procedimenti. La medesima disposizione precisava, inoltre, che la concessione dei mutui è subordinata anche al verificarsi delle condizioni di cui all'articolo 1, comma 2, lettere c) e d) del decreto-legge 419/1991 (ovvero che la vittima non avesse concorso nel fatto delittuoso, ovvero in reati con questo connessi e che la medesima, al tempo dell'evento e successivamente, non risultasse sottoposta a misura di prevenzione, o al relativo procedimento di applicazione, ai sensi delle leggi 1423/1956 e 575/1965 (ora D.Lgs 159/2011, Codice antimafia) né risulti destinataria di provvedimenti che dispongono divieti, sospensioni o decadenze ai sensi della citata normativa antimafia, salvi gli effetti della riabilitazione.

La nuova norma restringe sostanzialmente tale ambito aggiungendo ulteriori ipotesi interdittive: i mutui non potranno, così, essere concessi né in caso di condanna per il “tentativo” del delitto di usura né ai condannati per una serie di reati consumati o tentati di particolare allarme sociale individuati dagli artt. 380 (delitti per cui è obbligatorio l’arresto in flagranza) e 407, comma 2, lett. a) c.p.p. (associazione mafiosa, strage, terrorismo, omicidio, sequestro di persona a scopo di estorsione, ecc.). Analogo impedimento è introdotto per i soggetti sottoposti a misure di prevenzione patrimoniali e nei confronti di chi (ai sensi dell’art. 34 del citato D.Lgs 159/2011) – per finalità antimafia - è stato temporaneamente sospeso dall'amministrazione dei beni. Non viene invece riprodotta la norma del comma 7 che richiedeva inoltre il verificarsi delle condizioni di cui all'articolo 1, comma 2, lettere c) e d) del decreto-legge 419/1991 (su cui cfr. sopra).

Una nuova formulazione è dettata anche per il comma 9 dell’art. 14 che, prevedeva la revoca, da parte del Fondo, dei provvedimenti di erogazione del mutuo e della provvisionale ed il recupero delle somme già erogate se il procedimento penale per usura (in relazione al quale i benefici economici sono stati concessi) si fosse concluso con archiviazione o con sentenza di non luogo a procedere, di proscioglimento o di assoluzione. Ferma restando tale ipotesi, il testo novellato esclude esplicitamente la revoca nel caso di archiviazione del procedimento penale per prescrizione del reato, per amnistia o morte dell’imputato ovvero nel caso in cui il giudice debba emettere sentenza, in qualsiasi fase o grado del processo, ai sensi dell’art. 129 , comma 1, c.p.p., sempre che sussistano elementi documentati, univoci e concordanti in ordine al danno subito dalla vittima dell’usura.

L’art. 1, comma 2 della legge 3/2012 novella l’art. 15, comma 8, della legge 108/1996 modificando la composizione della Commissione che gestisce il “Fondo per la prevenzione del fenomeno dell’usura” e provvede all’erogazione delle contributi.

Tale Commissione, ai sensi del regolamento di attuazione emanato con DPR n. 315/1997, era costituita da sei componenti con qualifica dirigenziale: due in rappresentanza del Ministero dell’economia, di cui uno con funzioni di presidente, due del Ministero dello sviluppo economico e due del Dipartimento per gli affari sociali presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Il nuovo comma 8 dell’art. 15 prevede una Commissione di otto componenti. Per quanto riguarda la composizione, conferma i due membri dei Ministeri dell’economia e i due componenti dello sviluppo economico, aggiungendo due rappresentanti del Ministero dell’interno (di cui uno è il Commissario straordinario antiracket) e due rappresentanti del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali. La norma - confermando la gratuità dell’incarico dei commissari - stabilisce, inoltre, la qualifica minima (dirigenti di seconda fascia) dei funzionari membri della commissione e detta i criteri di validità delle riunioni e delle deliberazioni dell’organo, attualmente oggetto del citato regolamento di attuazione (DPR n. 315/1997, art. 11).

Il comma 3 dell’articolo 1 trasforma in delitto il reato contravvenzionale di cui all’art. 16, comma 9, della legge n. 108/1996, ovvero il fatto di chi - nell'esercizio di attività bancaria, di intermediazione finanziaria o di mediazione creditizia - indirizza una persona, per operazioni bancarie o finanziarie, a un soggetto non abilitato. Alla pena precedente, consistente nell’arresto fino a due anni o nell'ammenda da 2.065 a 10.329 euro, è sostituita la reclusione da due a quattro anni.

Infine, il comma 4 dell’art. 1 aggiunge all’art. 17 della legge n. 108, un comma 6-ter in materia di riabilitazione del debitore protestato. Detta norma prevede la possibilità di presentare un’unica domanda di riabilitazione anche per più protesti, ove compresi nell’arco temporale di tre anni, purché il protestato abbia adempiuto alla relativa obbligazione e non abbia subìto ulteriore protesto trascorso un anno dal precedente.

Le modifiche alla legge 44/1999

L’articolo 2 della legge 3/2012 apporta modifiche alla richiamata legge 44/1999 (Disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura). Come accennato, detto Fondo è ora confluito nel Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura.

La riformulazione dell’articolo 3 della legge 44 è volta anzitutto a precisare il concetto di evento lesivo (che costituisce presupposto per l'elargizione a favore dei soggetti vittime di estorsioni), confermando che esso ricorre in presenza di un danno a beni mobili o immobili, o di lesioni personali o di mancato guadagno inerente all’attività esercitata. Due commi aggiuntivi (1-bis e 1-ter) introducono disposizioni identiche a quelle dell’art. 14, commi 2-bis e 2-ter, L. 108/1996 (v. ante) in relazione sia alla possibilità di accesso all’elargizione del Fondo antiracket anche per l’imprenditore dichiarato fallito, sia alla non imputabilità dell’elargizione alla massa fallimentare.

Un nuovo art. 18-ter affida agli enti locali specifici funzioni di sostegno alle attività economiche in funzione antiestorsiva prevedendo il possibile esonero da tributi o canoni locali in favore di imprenditori che subiscono eventi lesivi volti a costringerli al pagamento del “pizzo”.

Una ulteriore modifica concerne l’art. 19 relativo al Comitato di solidarietà per le vittime dell'estorsione e dell'usura presso il Ministero dell’interno.

Tale Comitato ha compiti consultivi, propositivi e di verifica della rispondenza della gestione del Fondo alle finalità previste dalla legge. In particolare spetta al Comitato deliberare la concessione dell'elargizione, poi concretamente disposta con decreto del Commissario per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura (trasmesso alla Consap, che provvede a darne esecuzione).

La composizione del Comitato prevedeva oltre, al Commissario per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura (che lo presiede) altri nove membri: un rappresentante del Ministero dello sviluppo economico ed uno del Ministero dell’economia; tre membri designati dal CNEL ogni due anni, assicurando la rotazione tra le diverse categorie; tre membri delle associazioni od organizzazioni antiracket iscritte nell'elenco tenuto dal Prefetto (art. 13, comma 2) nominati ogni due anni dal Ministro dell'interno (assicurando la rotazione tra le diverse associazioni od organizzazioni), su indicazione delle medesime; un rappresentante della Concessionaria di servizi assicurativi pubblici Spa (CONSAP), senza diritto di voto. Il Commissario ed i rappresentanti dei Ministeri restano in carica per quattro anni e l'incarico è rinnovabile una sola volta.

La novella incide sulle modalità di nomina dei tre rappresentanti delle associazioni antiracket, prevedendone in particolare la designazione da parte delle associazioni più rappresentative a livello nazionale (iscritte nell’elenco tenuto dal prefetto ex art. 13 (condizioni e requisiti per l'iscrizione nell'elenco e modalità per la relativa tenuta sono disciplinati dal DM 220/2007).

Modifiche sono, poi, introdotte all’art. 20 della legge n. 44/1999:

  • attraverso la modifica al comma 7, ai fini dell’efficacia delle sospensioni e proroghe dei termini sostanziali e processuali, si richiede il parere favorevole del PM competente per le indagini sull’estorsione, piuttosto che, come nel testo previgente, del prefetto competente per territorio, sentito il presidente del tribunale. Si precisa, inoltre, in presenza di una pluralità di procedimenti penali che riguardano la medesima persona offesa, la competenza del procuratore della Repubblica del procedimento iniziato anteriormente;
  • vengono introdotti due commi aggiuntivi, l’uno di natura procedurale volto a prevedere che il prefetto, ricevuta la domanda di elargizione compili l’elenco delle procedure esecutive in corso a carico del richiedente informando senza ritardo il procuratore della Repubblica competente e che quest’ultimo trasmetta entro sette giorni il proprio parere al giudice dell’esecuzione (comma 7-bis); l’altro volto ad escludere che nelle procedure esecutive che riguardino debiti nei confronti di pubbliche amministrazioni possano essere applicati interessi e sanzioni nei confronti del soggetto esecutato a partire dal giorno d’inizio dell’evento lesivo fino al termine del periodo di sospensione o di proroga dei termini (comma 7-ter).
Altre misure

L’articolo 3 della legge 3/2012 interviene sull'articolo 1, comma 881, della legge finanziaria 2007 (L. 27 dicembre 2006, n. 296), in materia di confidi.

Il citato comma 881 ha previsto che i consorzi di garanzia collettiva fidi (cd. “confidi”), provvedono ad imputare al fondo consortile o al capitale sociale le risorse proprie costituite da fondi rischi o da altri fondi o riserve patrimoniali derivanti da contributi dello Stato, degli enti locali o territoriali o di altri enti pubblici. Tali risorse sono attribuite unitariamente al patrimonio a fini di vigilanza dei relativi confidi, senza vincoli di destinazione.

La disposizione integra la formulazione della norma prevedendo che i vincoli di destinazione, soppressi dalla citata disposizione con riferimento ai confidi in genere, permangano in relazione ai soggetti beneficiari del Fondo per la prevenzione del fenomeno dell'usura.

Gli articoli 4 e 5 della legge intervengono sul codice penale.

L’articolo 4 novella l’art. 629 c.p. aumentando l’entità della multa per il delitto di estorsione aggiungendo, inoltre, una nuova circostanza aggravante speciale.

Il previgente art. 629c.p. puniva con la reclusione da cinque a dieci anni e con la multa da 516 a 2.065 euro chiunque, mediante violenza o minaccia, avesse costretto taluno a fare o ad ammettere qualche cosa, procurando a sé o ad altri un ingiusto profitto con altrui danno (primo comma). La pena era, invece, la reclusione da sei a venti anni e la multa da 1.032 a 3.098 euro se concorreva taluna delle seguenti circostanze: violenza o minaccia commessa con armi o da persona travisata, o da più persone riunite; violenza consistente nel porre taluno in stato di incapacità di volere o di agire; violenza o minaccia posta in essere da persona che fa parte di associazione mafiosa (secondo comma).

L’estorsione è punita dal nuovo art. 629 c.p.  – oltre che con la reclusione da 5 a 10 anni con la multa da 1.000 a 4.000 euro; la fattispecie aggravata del secondo comma con la multa da 5.000 a 15.000 euro.

L’articolo 5 della legge 3/2012  novella, infine, l’art. 135 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs 163/2006) stabilendo che - oltre per le altre fattispecie previste - anche la condanna irrevocabile dell'appaltatore per usura e riciclaggio comporta che il responsabile del procedimento debba proporre alla stazione appaltante la risoluzione del contratto.