Camera dei deputati

La XVI legislatura è stata caratterizzata da un importante intervento di riforma della finanza regionale e locale, diretto a dare attuazione al principio dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali sancito nel Titolo V della Costituzione: si tratta della disciplina del federalismo fiscale, mediante la quale è stato avviato un processo - che al termine della legislatura si presenta tuttavia ancora lontano dall'essere completato - per la ridefinizione degli assetti e delle potestà fiscali tra amministrazione centrale ed autonomie territoriali.

Un secondo aspetto che ha contraddistinto il tema della finanza regionale e locale è individuabile nella normativa intervenuta, con cadenza sostanzialmente annuale per tutto il periodo, sul Patto di stabilità interno: normativa la cui continua redifinizione è dipesa anche dalla necessità di realizzare - in un contesto economico e finanziario costantemente negativo per l'intero quinquennio - il concorso delle regioni e degli enti locali al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea, in presenza di vincoli via via più stringenti sia sui saldi finanziari che sul versante della spesa.

In stretta correlazione a tale questione, che ha portato all'introduzione di diverse misure per il contenimento dell'indebitamento degli enti territoriali, sono state altresì innovate, nell'ultimo anno di legislatura, le regole sui controlli operanti per regioni ed enti locali, anche con un potenziamento delle funzioni a tale scopo assegnate alla Corte dei conti. Diversi interventi legislativi, nonché di natura regolamentare ed amministrativa hanno infine avuto la finalità di risolvere il problema, oggetto anche di una specifica disciplina da parte dell'Unione europea, dei ritardi nei tempi di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni, di particolare rilievo per quanto concerne le regioni e gli enti locali.

Federalismo fiscale

Dopo un ampio confronto tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali in ordine al riassetto dell’ordinamento finanziario e contabile delle autonome, e dopo un iter parlamentare durato quasi un anno, è stata approvata la legge 5 maggio 2009, n. 42, recante una delega al Governo in materia di federalismo fiscale , in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione.

Il nuovo assetto dei rapporti economico-finanziari tra lo Stato e le autonomie delineato dalla legge è incentrato sul superamento del sistema di finanza derivata e sull’attribuzione di una maggiore autonomia di entrata e di spesa a comuni, province, città metropolitane e regioni, nel rispetto dei principi di solidarietà e di coesione sociale.

In questo quadro, uno degli obiettivi principali della legge è il passaggio dal sistema dei trasferimenti fondato sulla spesa storica a quello dell’attribuzione di risorse basate sull’individuazione dei fabbisogni standard necessari a garantire sull'intero territorio nazionale il finanziamento integrale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e delle funzioni fondamentali degli enti locali.

A tal fine la legge stabilisce in modo puntuale la struttura fondamentale delle entrate di regioni ed enti locali, definisce i principi che regoleranno l’assegnazione di risorse perequative agli enti dotati di minori capacità di autofinanziamento e delinea gli strumenti attraverso cui sarà garantito il coordinamento fra i diversi livelli di governo in materia di finanza pubblica.

In attuazione della delega, nel corso della legislatura sono stati emanati nove decreti legislativi, che hanno realizzato la gran parte del progetto normativo delineato dalla legge n. 42 del 2009, senza che, tuttavia, possa al momento ritenersi completato il nuovo assetto del federalismo fiscale. Da un lato, infatti, alcuni aspetti fondamentali per la costruzione del nuovo assetto - quali la determinazione con legge dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) nei settori diversi dalla sanità (ivi individuati nel 2001 come livelli essenziali di assistenza LEA ), ovvero l'individuazione dei fabbisogni standard - non sono ancora intervenuti, né, attesa anche l'oggettiva complessità tecnica delle questioni da risolvere, appaiono di prossima definizione. D'altro lato, il più significativo intervento attuativo della delega, vale a dire la nuova fiscalita' municipale , è stato più volte modificato, dopo l'entata in vigore del relativo decreto legislativo, mediante la decretazione d'urgenza, dando luogo ad un quadro normativo mutevole ed al momento ancora non a regime, come espone la complessa vicenda dell'imposta municipale propria (IMU) . Si tratta peraltro di un tema, quest'ultimo, sul quale ha inciso negativamente l'intensificarsi dell'emergenza finanziaria nell'ultima parte della legislatura,che ha posto nuove e pressanti necessità di reperimento di risorse e di realizzazione di risparmi di spesa. In altri casi,invece, come per l'attribuzione di parte del patrimonio statale agli enti territoriali (c.d. federalismo demaniale) e per le nuove competenze da attribuire a Roma capitale, il processo attuativo è stato rallentato dalla complessià degli interessi coinvolti e da regolare (vedi Ordinamento di Roma capitale e Il secondo decreto su Roma capitale) .

A conclusione della XVI legislatura il federalismo fiscale sembra pertanto presentare, quanto all'assetto normativo, un sistema di regole ancora da completare e (presumibilmente) da riconsiderare in alcuni punti e, per i profili attuativi, un quadro di adempimenti ancora in larga parte da produrre.

Patto di stabilità interno

Sul versante del controllo della finanza degli enti territoriali, imposto anche ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica derivanti dall’ordinamento comunitario, lo strumento utilizzato è, come negli anni precedenti, il Patto di stabilita' interno  .

Le regole del Patto di stabilità interno sono funzionali al conseguimento degli obiettivi finanziari fissati per le regioni e gli enti locali quale concorso al raggiungimento dei più generali obiettivi di finanza pubblica assunti dal nostro Paese in sede europea, con l’adesione al Patto europeo di stabilità e crescita.

L’obbligo di partecipazione delle regioni e degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica ha assunto valenza costituzionale con la nuova formulazione dell’articolo 119 della Costituzione, operata dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 volta ad introdurre il principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale, il quale, oltre a specificare che l'autonomia finanziaria degli enti territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni), è assicurata nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, prevede al contempo che tali enti sono tenuti a concorrere ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.

Nel corso della legislatura, nonostante le successive riscritture della disciplina applicativa, l’impostazione del Patto di stabilita' interno si è mantenuta incentrata, per gli enti locali, sul controllo dei saldi finanziari e, per le Regioni, sul principio del contenimento delle spese finali, secondo quella che era stata la tendenza della legislatura precedente.

Nel corso della legislatura, le regole per il raggiungimento degli obiettivi finanziari del patto di stabilità da parte delle regioni e degli enti locali - formulate in sede di manovra di finanza pubblica e inquadrate quali princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica nell’ambito del quadro del titolo V della Costituzione - hanno subito un processo di graduale aggiustamento che ha portato ad una disciplina piuttosto consolidata con la legge di stabilità per il 2012.

Le successive revisioni delle regole del patto, pur confermando l’impianto generale della disciplina, sono state volte a superare le criticità connesse ai meccanismi di definizione degli obiettivi finanziari del patto di stabilità interno, soprattutto in una fase di recessione economica quale quella incontrata nel corso della legislatura, e alla diversa distruzione del peso complessivo dei vincoli finanziari fra gli enti territoriali soggetti al patto, anche sulla base del concetto di virtuosità.

Le principali innovazioni introdotte nel corso della XVI legislatura alla disciplina del patto di stabilità interno sono rappresentate dall’introduzione di un nuovo meccanismo di riparto dell’ammontare del concorso agli obiettivi di finanza pubblica tra i singoli enti, basato su criteri di virtuosità, e dalla definizione di meccanismi di flessibilita' nell’applicazione del patto di stabilità interno, soprattutto a livello regionale, che hanno consentito agli enti locali di poter disporre di maggiori margini per l’effettuazione di spese, in particolare in conto capitale, senza incorrere nella violazione del patto.

Ai fini del controllo della finanza regionale e locale, la disciplina del Patto di stabilità interno è stata affiancata da una serie di misure finalizzate al contenimento della spesa delle autonomie territoriali in relazione ai costi degli organismi politici e degli apparati amministrativi, alle spese di rappresentanza, nonché ai costi derivanti da duplicazione di funzioni.

Queste norme richiamano il principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ai fini del rispetto dei parametri stabiliti dal Patto di stabilità e crescita dell’Unione europea.

Le misure sull'indebitamento ed il rafforzamento del sistema dei controlli.

Per quanto concerne l’ indebitamento delle Regioni e degli Enti locali  , il tema è venuto sempre più in rilievo nel corso della XVI legislatura, in presenza dell'obbligo del rispetto dei crescenti vincoli finanziari stabiliti dall'Unione europea, in base ai quali gli enti territoriali sono stati tenuti a concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, anche attraverso il contenimento del proprio debito. Diverse misure di contenimento del debito degli enti medesimi sono state pertanto introdotte nel corso della legislatura, volte da un lato, a ridurre la dinamica crescente della consistenza del debito già in essere e, dall’altro, a ridurre fortemente la possibilità di ulteriore indebitamento degli enti, secondo una tendenza già evidente nella legislatura precedente.

Nell'ultimo anno di legislatura sul punto è intervenuta anche una disposizione della legge costituzionale n.1 del 2012: con essa l'articolo 119 della Costituzione è stato modificato nella parte relativa all'indebitamento e si è rinviato ad una ulteriore fonte normativa, poi costituita dall'articolo 10 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, la disciplina delle modalità di indebitamento degli enti territoriali .

Connessa a tale tema è inoltre la questione dei debiti commerciali delle amministrazioni pubbliche , dovuta ai ritardi nei tempi di pagamento da parte delle Amministrazioni pubbbliche, riconducibile in parte prevalente a quelli delle amministrazioni regionali (per la spesa sanitaria) e locali, sulla quale nel corso del 2012 dopo l'adozione di alcuni decreti ministeriali, è poi intervenuto il decreto legislativo n. 192 del 2012, di recepimento della direttiva dell'Unione Europea sul contrasto ai ritardi nei pagamenti.

Va inoltre segnalato il rafforzamento del sistema dei controlli operato dal decreto-legge n. 174 del 2012, volto ad attribuire una maggiore incisività sia ai controlli interni che a quelli esterni degli enti territoriali. In particolare per ciò che concerne i controlli interni si introduce, oltre ai controlli di regolarità amministrativa contabile, di gestione e di controllo strategico, anche il controllo sugli equilibri finanziari dell’ente e il controllo degli organismi gestionali esterni all’ente, con particolare riferimento alle societa' partecipate , ove non quotate. E’ stata inoltre ampliata consistentemente, per ciò che concerne i controlli esterni, la funzione di controllo della Corte dei conti sugli enti locali, che viene a comprendere, anche in corso di esercizio, la regolarità della gestione finanziaria, gli atti di programmazione, nonché la verifica del funzionamento dei controlli interni di ciascun ente. Alla Corte è anche affidato un potere sanzionatorio nei confronti degli amministratori dell’ente locale.Si è altresì disposto che i controlli esterni siano esercitati, oltre che dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, anche, autonomamente, dal Ministero dell’economia e finanze – RGS, il quale può procedere ad effettuare verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo contabile in presenza di specifici indicatori di squilibrio finanziario.

E' stata inoltre perseguita, con il citato decreto legge n. 174, la trasparenza e la riduzione dei costi degli apparati politici regionali nonché una maggiore rappresentatività dei documenti di bilancio degli enti territoriali, al fine di includervi anche le partecipazioni societarie degli stessi.

Sulla finanza locale va infine rammentato che la Commissione V ha proceduto allo svolgimento di una apposita indagine conoscitiva con l'obiettivo, in particolare, di valutare le criticità emerse nelle precedenti legislature con riferimento al processo di superamento della natura derivata della finanza locale e del riconoscimento agli enti locali di entrate proprie di natura tributaria.Il 28 settembre 2010 è stato approvato il documento conclusivo .