Camera dei deputati

Anche nella XVI legislatura l’esercizio prevalente della funzione istituzionale del Parlamento nella politica estera nazionale si è concretizzato nell’attività legislativa di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali.

Ad essa si è affiancata un’intensa attività di controllo e di indirizzo sulle grandi priorità geopolitiche che orientano la proiezione internazionale del nostro Paese: i passaggi cruciali dell’attualità internazionale hanno quindi dato vita ad altrettanti significativi momenti del dibattito parlamentare, sia in Assemblea che nelle competenti Commissioni parlamentari.

In particolare i lavori parlamentari si sono concentrati sull'evoluzione dei diversi scenari internazionali, dai Balcani occidentali all'area del Mediterraneo e del Medio Oriente, tradizionali ambiti d’intervento della politica estera italiana che presentano una perdurante rilevanza strategica, anche in ragione della consistente partecipazione del nostro Paese a missioni multilaterali di peace-keeping e di peace-building .

A tale proposito, i dibattiti parlamentari originati dalla conversione dei decreti-legge di finanziamento delle missioni internazionali, unitamente alle comunicazioni rese periodicamente dal Governo alle Commissioni Affari esteri e Difesa dei due rami del Parlamento sullo stato delle missioni in corso e sugli interventi di cooperazione allo sviluppo ed a sostegno dei processi di pace di stabilizzazione hanno arricchito una continua interlocuzione Parlamento-Governo sull’azione diplomatica del nostro Paese nei diversi scenari di crisi nei quali sono impegnati i contingenti italiani.

La ratifica di trattati internazionali

Come accennato, gli interventi legislativi in materia di politica estera sono stati, in massima parte, provvedimenti di ratifica di trattati internazionali (141 nel complesso): tra le leggi approvate si distinguono 77 leggi relative ad accordi bilaterali, oltre a 32 leggi concernenti accordi multilaterali. Completano il quadro altre 32 leggi riguardanti accordi conclusi nell’ambito dell’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

I trattati multilaterali hanno riguardato generalmente problematiche di rilevanti interesse giuridico-internazionale, quali la protezione dei diritti umani (5), la salvaguardia dell’ambiente (8), le organizzazioni internazionali (6), la tutela dei beni culturali (2), la cooperazione contro la criminalità e il terrorismo (4), il diritto umanitario di guerra (3).

In particolare, meritano di essere ricordati il Protocollo di adesione al Trattato del Nord Atlantico della Croazia e dell’Albania (legge n. 220 del 2008), la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, con Protocollo opzionale (legge n. 18 del 2009), il Trattato fra l’Italia, l’Austria, il Belgio, la Francia, la Germania, il Lussemburgo, i Paesi bassi e la Spagna per la lotta al terrorismo, alla criminalità ed all’immigrazione illegale (legge n. 85 del 2009), la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (legge n. 116 del 2009), la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla tratta di esseri umani  (legge n. 108 del 2010), la Convenzione di Oslo sulla messa al bando delle munizioni a grappolo (legge n. 95 del 2011), i Protocolli di attuazione della Convenzione delle Alpi (legge n. 50 del 2012), la Convenzione penale del Consiglio d’Europa sulla corruzione (legge n. 110 del 2012), la Convenzione civile del Consiglio d’Europa sulla corruzione (legge n. 112 del 2012), la Convenzione del Consiglio d’Europa per la protezione dei minori contro lo sfruttamento e l'abuso sessuale (legge n. 172 del 2012) ed il Protocollo opzionale del 2002 alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura (legge n. 195 del 2012).

Gli accordi bilaterali hanno riguardato i rapporti dell’Italia con altri Stati (71 accordi), ovvero con Organizzazioni internazionali (6 accordi): quanto alla ripartizione per aree geografiche si conferma la tendenza già registrata nelle legislature precedenti che vede stipulati la maggior parte degli accordi con Paesi europei (28 su 77): 8 di questi accordi sono stati firmati con Stati membri dell’UE, mentre 20 con Stati europei non comunitari, 18 con Paesi del Nord Africa e del Medio Oriente e 16 con Stati americani.

La tipologia prevalente, negli accordi bilaterali ratificati nella XVI legislatura, è riconducibile alla categoria delle intese volte ad evitare le doppie imposizioni (19 accordi), seguita dagli accordi in materia di cooperazione giudiziaria (9), nel settore della difesa (7) e della cooperazione doganale (5).

Meritano di essere ricordati, per il peculiare rilievo politico, le leggi di autorizzazione alla ratifica del Trattato italo-libico di amicizia, partenariato e cooperazione (legge n. 7 del 2009), del Trattato italo-irakeno di amicizia, partenariato e cooperazione (legge n. 27 del 2009), l’Accordo italo-russo per la lotta alla criminalità (legge n. 73 del 2009), l’Accordo italo-arabo nel settore della difesa (legge n. 97 del 2009), il Trattato italo-brasiliano nel settore della difesa (legge n. 22 del 2011), l’Accordo italo-afghano di partenariato e la cooperazione di lungo periodo (legge n. 239 del 2012) ed il Memorandum d’intesa italo-pakistano sulla cooperazione nel settore della difesa (legge n. 242 del 2012).

Il Parlamento e la politica estera europea dopo il Trattato di Lisbona

Nel corso della XVI legislatura, si è rafforzata altresì la consapevolezza in ambito parlamentare di seguire più approfonditamente gli sviluppi della politica estera europea , i cui organi e strumenti d’intervento si sono fortemente potenziati a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. In questa prospettiva numerosi sono stati gli atti di indirizzo adottati dalle Commissioni esteri dei due rami del Parlamento in relazione ad atti delle istituzioni europee riguardanti il settore della politica estera. Il Parlamento italiano ha altresì fornito un valido contributo alla creazione di una nuova Conferenza interparlamentare per il controllo sulla PESC/PESD, istituita nel settembre 2012, a seguito del venir meno dell'Assemblea parlamentare della UEO.

Particolare rilievo hanno assunto in questa prospettiva le ratifiche di alcuni grandi accordi, a partire dal Trattato di Lisbona (legge n. 130 del 2008), che costituisce l’ultimo intervento di grande rilevanza sul corpus dei Trattati istitutivi della Comunità e poi dell’Unione europea, vanno qui richiamati gli accordi collegati all’Unione economica e monetaria, il Trattato sul Fiscal Compact (legge n. 114 del 2012) ed il Trattato sul Meccanismo europeo di stabilità (legge n. 116 del 2012).

Con specifico riferimento ai trattati sulle relazioni esterne o sull’allargamento si ricordano in particolare l’Accordo di adesione della Croazia all’UE (legge n. 17 del 2012), l’Accordo multilaterale tra l'Unione europea, i suoi Stati membri, i paesi dello Spazio economico europeo e quelli dell'Europa sud-orientale per l'istituzione di uno Spazio aereo comune europeo (legge n. 91 del 2010), nonché i tre accordi di stabilizzazione e associazione con il Montenegro (legge n. 156 del 2009), la Bosnia-Erzegovina (legge n. 97 del 2010) e la Serbia (legge n. 151 del 2010). All’ambito della politica di difesa e di sicurezza europee sono invece riconducibili gli accordi istitutivi della Forza multinazionale di pace per l'Europa sud-orientale (legge n. 98 del 2009)  e della Forza di gendarmeria europea (legge n. 84 del 2010).

I principali ambiti d’intervento

I rivolgimenti in atto nell’area del Mediterraneo e del Medio Oriente sono stati all’origine di un’intensa attività conoscitiva e d’indirizzo, soprattutto da parte della Commissione Affari esteri della Camera che, nel febbraio 2012, ha promosso un’indagine conoscitiva sugli obiettivi della politica mediterranea dell’Italia nei nuovi equilibri regionali.

La Commissione, attraverso questa indagine, si è data la priorità di approfondire il ruolo dell’Italia in un’area geopolitica d’importanza cruciale per gli interessi nazionali, ampliando il quadro informativo acquisito attraverso lo svolgimento di alcune importanti missioni in Israele, nei Territori palestinesi, in Egitto, in Tunisia ed in Turchia.

Il documento conclusivo, approvato nella seduta del 22 gennaio 2013 al termine di un articolato ciclo di audizioni di esperti italiani e stranieri, definisce alcune linee-guida per una “strategia nazionale nel Mediterraneo”, che muova dalla consapevolezza che le “primavere arabe” possono rappresentare un’opportunità per il nostro Paese e per il sistema Italia nel suo complesso che gode di un forte capitale di credibilità e simpatia in tutti questi paesi, anche presso le nuove forze politiche e le società civili del mondo arabo-mediterraneo.

Merita di essere richiamata per la peculiare rilevanza, sempre con riferimento all’ampia attività parlamentare incentrata agli sviluppi dei mutamenti socio-politici dell’area mediterranea, la risoluzione, approvata sulla crisi libica il 18 marzo 2011 , da parte delle Commissione Affari esteri e Difesa della Camera avevano approvato di che impegnava il Governo ad assicurare che l’Italia “partecipi attivamente, con gli altri Paesi disponibili ovvero nell’ambito delle organizzazioni internazionali di cui il Paese è parte, alla piena attuazione” della risoluzione ONU n. 1973. Un atto d’indirizzo di eguale tenore veniva adottata, nella stessa data, dalle omologhe Commissioni del Senato.

Il Parlamento della XVI legislatura ha inoltre seguito con attenzione l’evoluzione della situazione in Libano , ove opera la missione UNIFIL, all’interno della quale il contingenti italiano svolge un ruolo di primo piano ed in Iran , che continua ad essere al centro delle tensioni internazionali sia per il procedere del programma nucleare, sia per il ruolo destabilizzante nella regione mediorientale e del Golfo persico.

Nell’arco temporale della legislatura, anche il teatro di crisi afghano ha conosciuto una profonda evoluzione, passando dalla fase di surge strategico-militare, decisa alla fine del 2009, ad una transizione caratterizzata dal ritiro delle forze della coalizione internazionale. La Camera dei deputati ha seguito costantemente questi sviluppi, adottando alcuni atti d’indirizzo, nel gennaio 2010, che hanno impegnato il Governo ad adoperarsi per la fissazione di comuni obiettivi a breve e medio termine, a confermare il contributo militare aggiuntivo dell'Italia nel quadro della nuova strategia condivisa dell'Alleanza atlantica, ed a sostenere l'accelerazione della fase di transizione verso la completa "afghanizzazione" delle responsabilità di sicurezza.

Le Camere, inoltre, in costante raccordo con il Governo ha seguito sin dalle sue prime manifestazioni la gravissima crisi politica che ha investito la Siria , con i suoi drammatici risvolti umanitari: accanto ad un’intensa attività conoscitiva, la Camera approvava da ultimo, nel giugno 2012, alcune mozioni dedicate ad iniziative in ambito internazionale e comunitario in relazione alla situazione in Siria. Nello stesso mese, la Commissione Affari esteri discuteva ed approvava una risoluzione sulle responsabilità del Presidente Assad per le violazioni dei diritti umani nella crisi in atto in Siria.

Si ricorda inoltre, a tale proposito, che il decreto-legge n. 58 del 2012 ha disciplinato la partecipazione di un nucleo di militari italiani non armati alla missione di osservatori internazionali prevista dalla risoluzione del Consiglio di sicurezza dell'ONU n. 2043 del 21 aprile 2012, mentre il successivo decreto-legge 28 dicembre 2012, n. 227 ha finanziato iniziative di cooperazione in favore, tra l'altro, della Siria e dei paesi ad essa limitrofi.

La prossimità geografica ed in coinvolgimento diretto nel processo di stabilizzazione post-bellica hanno continuato ad alimentare un forte interesse del Parlamento della XVI legislatura per l’area dei Balcani occidentali .

In particolare, la Commissione Affari esteri della Camera ha sostenuto con decisione il processo d’inserimento degli Stati dell’area nel quadro comunitario, adottando due risoluzioni, tra il gennaio ed il luglio 2009, riguardanti l'integrazione europea della Serbia e dei Balcani occidentali. La Commissione Affari esteri della Camera adottava un’ulteriore risoluzione il 25 maggio 2010 in vista del Vertice di Sarajevo, per impegnare il Governo ad una forte azione per favorirne il buon esito, definendo anzitutto con i partner europei un percorso preciso dei processi d’integrazione europea dei Balcani.

Altre tematiche d’interesse

Nella XVI legislatura, il Parlamento non è riuscito ad approvare la lungamente attesa riforma della legislazione sulla cooperazione allo sviluppo. Nondimeno, la Commissione Affari esteri della Camera ha profuso un grande impegno nell’esame dello stato di attuazione degli Obiettivi di sviluppo del Millennio delle Nazioni Unite , istituendo a tal fine un apposito Comitato permanente.

Il Comitato ha promosso un’indagine conoscitiva che si è focalizzata sulla valutazione delle iniziative, degli aspetti finanziari e dei rapporti del nostro paese con le istituzioni internazionali, al fine di qualificare la posizione dell’Italia in questo frangente. Sono poi state organizzate una serie di audizioni utili a delineare lo stato dell’arte in relazione ai singoli obiettivi. L’indagine si è conclusa il 1° febbraio 2011 con l'approvazione di un documento conclusivo .

La tutela e la promozione dei diritti umani a livello internazionale è stata al centro delle attività, al Senato, di una Commissione straordinaria per i diritti umani che ha svolto, dal gennaio 2009 al novembre 2012, un’ampia indagine conoscitiva sui livelli e i meccanismi di tutela dei diritti umani, vigenti in Italia e nella realtà internazionale. Alla Camera ha invece operato, sin dall’avvio della legislatura, un Comitato permanente in seno alla III Commissione, che ha svolto un’indagine conoscitiva sulle violazioni dei diritti umani nel mondo, con particolare riferimento alla tutela dei diritti umani in una serie di paesi o aree geografiche (Birmania, Cina, Corea del nord, Darfur, Tibet) ed in corrispondenza dell'emergere o del protrarsi di situazioni di criticità, come nel caso delle minoranze cristiane in alcuni paesi islamici.

Successivamente, nel marzo 2011, il Comitato ha svolto un’indagine conoscitiva su diritti umani e democrazia, che ha preso avvio dalle risultanze del lavoro istruttorio svolto sul tema delle violazioni dei diritti umani nel mondo, con particolare riferimento al tema delle minoranze e si è soffermata sui contesti di più recente o fragile democratizzazione, anche al fine di valutare l'adeguatezza dell'azione di politica estera dell'Italia rispetto agli obiettivi di pace e stabilità.

Speciale attenzione è altresì rivolta ai diversi profili che assume oggi l'antisemitismo nel nostro Paese, oggetto di un'indagine conoscitiva promossa congiuntamente dalle Commissioni Affari costituzionali e Affari esteri, che ha concluso i propri lavori nell’ottobre 2011, adottando un documento conclusivo che – riassumendo le risultanze di un vasto esame istruttorio - analizza lo stato della minaccia antisemita a livello internazionale ed interno e delinea una strategia di reazione, sul piano politico-legislativo, al grave problema.

Si è altresì consolidato, nella XVI legislatura, una significativa consapevolezza del ruolo svolto dai Governo della globalizzazione meccanismi di governo dei processi di globalizzazione, già oggetto di un’indagine conoscitiva nel corso della XV legislatura.

In particolare, la III Commissione della Camera ha svolto un’indagine conoscitiva sui problemi e le prospettive del commercio internazionale verso la riforma dell'Organizzazione mondiale del commercio, che ha preso le mosse dai risultati della Conferenza parlamentare sull'OMC, svoltasi nel settembre 2008 a Ginevra per iniziativa congiunta del Parlamento europeo e dell'Unione Interparlamentare.

Il documento conclusivo , adottato dalla Commissione il 22 dicembre 2010, ha posto l'accento sulle principali questioni aperte legate alla liberalizzazione degli scambi commerciali, quali le ragioni del fallimento della tornata negoziale del cosiddetto Doha Round.

In stretta connessione con l’attenzione ai problemi della a governance mondiale ed a quelli dell’aiuto internazionale allo sviluppo, le Commissioni Affari esteri ed Agricoltura del Parlamento hanno approfondito, con un’apposita indagine conoscitiva condotta da luglio a novembre 2008, il nodo della sicurezza alimentare globale, in esito alla Conferenza alimentare internazionale, svoltasi a Roma nel giugno dello stesso anno per iniziativa della FAO, sul tema delle sfide poste dai cambiamenti climatici e dalle bioenergie.

Le peculiari tematiche della presenza di grandi comunità di cittadini italiani residenti ed operanti nel mondo, evolutesi anche a seguito dell’approvazione della legislazione elettorale che disciplina l’esercizio del diritto di voto da parte di queste categorie di cittadini, sono stati al centro dei lavori di un altro Comitato permanente della Commissione Affari esteri della Camera che ha lungamente analizzato i profili di riforma degli organismi di rappresentanza degli Italiani all’estero, le cui elezioni sono state più volte rinviate da provvedimenti di urgenza, da ultimo dal decreto-legge 30 maggio 2012, n. 67.

Si richiamano inoltre due indagini conoscitive con importanti riflessi sulle tematiche di interesse degli italiani all'estero, e precisamente quella sulla promozione della cultura e della lingua italiana all'estero, deliberata dalle Commissioni riunite Affari esteri e Cultura della Camera nel febbraio 2011, e l’indagine conoscitiva sulla riorganizzazione della rete diplomatico-consolare e sull'adeguatezza e sull'utilizzo delle dotazioni organiche e di bilancio del Ministero degli affari esteri, condotta congiuntamente dalle Commissioni Affari esteri dei due rami del Parlamento, che si sono entrambe concluse prima della fine della legislatura.