Camera dei deputati

Nel corso della XVI legislatura, il settore dei contratti pubblici, in cui sono ricompresi “i contratti di appalto o di concessione aventi per oggetto l’acquisizione di servizi o di forniture, ovvero l’esecuzione di opere o lavori”, è stato interessato da un consistente e continuo numero di modifiche normative.

Sul fronte dell’edilizia, pur non registrandosi un analogo numero di modifiche normative, sono state adottate alcune importanti innovazioni.

La necessità di elaborare una strategia per la crescita e la competitività in risposta alla crisi economica in atto ha posto nuovamente al centro dell’agenda europea le questioni relative alla realizzazione del mercato interno, di cui gli appalti rappresentano un elemento fondamentale anche al fine di razionalizzare l’utilizzo delle risorse finanziarie pubbliche. In tale ambito, pertanto, sono state, per un verso, elaborate nuove proposte legislative dell’UE ed è stata rilevata la necessità di potenziare gli strumenti di finanziamento per la realizzazione delle infrastrutture europee. In tale ultimo contesto si inseriscono le proposte relative alla creazione del Meccanismo per collegare l’Europa (Connecting Europe Facility, CEF), nell’ambito del prossimo quadro finanziario 2014-2020, con il quale l’UE intende promuovere il finanziamento di determinate infrastrutture prioritarie (di trasporti, energia e telecomunicazioni), anche attraverso il ricorso ai c.d. project bond.

I contratti pubblici

Nel corso della legislatura sono state approvate numerose modifiche al Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (D.Lgs. 163/2006), che sostanzialmente rappresenta il corpus normativo di riferimento unitario nella materia degli appalti pubblici e delle concessioni in recepimento delle direttive europee 17 e 18 del 2004, in una prima fase attraverso l’emanazione del d.lgs. 152/2008 (c.d. terzo correttivo) e, nella seconda fase, attraverso una serie di disposizioni inserite in diversi provvedimenti d’urgenza che sono stati emanati in successione negli ultimi diciotto mesi della legislatura. Le modifiche più significative sono contenute nell’articolo 4 del D.L. 70/2011, ma rilevanti modifiche sono altresì contenute nel decreto legge n. 201 del 2011 e nei decreti legge n. 1 e n. 5 del 2012.

Le modifiche adottate, che comunque non comprendono solo novelle al Codice, hanno inciso sui principi generali, sui requisiti di partecipazione alle gare, sulle procedure di scelta del contraente e di selezione delle offerte, nonché sulla fase di programmazione ed esecuzione dei lavori. Ulteriori innovazioni hanno, altresì, riguardato la selezione di  sponsor per il finanziamento o la realizzazione degli interventi relativi ai beni culturali. In generale, l’elevato numero di modifiche ha interessato molteplici ambiti della materia dei contratti pubblici, in taluni casi intervenendo anche in maniera frammentaria, e ha determinato un’elevata “instabilità” normativa a motivo di disposizioni novellate anche a distanza di pochi mesi.

Nel corso della legislatura è entrato in vigore, inoltre, il Regolamento di attuazione del Codice dei contratti pubblici (D.P.R. 207/2010) anch’esso interessato da un certo numero di modifiche, alcune conseguenti alle novelle apportate al Codice medesimo.

Specifica attenzione è stata posta sulla partecipazione delle PMI alla realizzazione delle opere pubbliche dapprima attraverso l’approvazione dello statuto delle imprese (art. 13 della L. 180/2011) e successivamente attraverso specifiche disposizioni contenute nel D.L. 201/2011 (art. 44). E’ stata, inoltre, disciplinata l'operatività della Banca dati nazionale dei contratti pubblici (art. 20 del D.L. 5/2012) presso l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici.

In materia di contratti pubblici, inoltre, nel corso della legislatura sono state emanate misure per contrastare la corruzione tra le quali la tracciabilità dei flussi finanziari , l’istituzione della stazione unica appaltante e di elenchi di fornitori e prestatori di servizi non soggetti a rischio di inquinamento mafioso (white list), nonché la revisione della documentazione antimafia.

Sono state, infine, adottate misure volte ad agevolare gli strumenti di definizione delle liti diversi dal processo giurisdizionale (ad esempio l’arbitrato) e a diminuire il contenzioso.  

Le infrastrutture strategiche

Gli interventi in materia di infrastrutture, definiti sostanzialmente nell'ambito del Programma delle opere strategiche (PIS) previsto della cosiddetta “legge obiettivo” (legge n. 443 del 2001), riguardano, per la quasi totalità dei progetti, le opere di realizzazione delle reti di trasporti europee (TEN-T) e dei corridoi paneuropei.

Il Parlamento ha esaminato nel corso della legislatura i diversi allegati ai documenti di economia e finanza (DEF), recanti l’aggiornamento del Programma delle infrastrutture strategiche (cosiddetti “allegati infrastrutture”), evidenziando i propri orientamenti nei pareri delle Commissioni di merito e nelle risoluzioni approvate dall’Assemblea su tali documenti, che definiscono ormai la programmazione economica e finanziaria nell’ambito della nuova procedura del “semestre europeo”. In proposito, sono state, tra l'altro, individuate talune priorità ed è stata richiamata l’esigenza di potenziamento della dotazione infrastrutturale dell'Italia.

La normativa che disciplina le infrastrutture strategiche , contenuta nel Codice dei contratti, è stata sostanzialmente innovata relativamente alla fase della programmazione, dell’approvazione del progetto preliminare e definitivo, anche con finalità di accelerazione delle procedure di realizzazione delle opere.

Sul fronte delle risorse finanziarie, in un contesto di progressiva contrazione delle risorse pubbliche disponibili, sono stati istituiti nuovi fondi (ad esempio il Fondo infrastrutture ferroviarie, stradali e relativo a opere di interesse strategico) a valere anche sulle risorse della politica per lo sviluppo e la coesione (Fondo infrastrutture e riprogrammazione del Fondo per lo sviluppo e la coesione, Piano sud) determinando pertanto una diversificazione e segmentazione delle fonti di finanziamento rispetto ai canali tradizionali. Si è altresì perseguito un obiettivo di razionalizzazione e ottimizzazione dell’utilizzo delle risorse esistenti attraverso la definizione di meccanismi di revoca e riprogrammazione delle risorse medesime.

Il partenariato pubblico privato

La disciplina dei contratti di partenariato pubblico privato (PPP), che comprendono prestazioni di lavori o servizi con finanziamenti totali o parziali a carico dei soggetti privati, è stata oggetto di numerose modifiche volte a proprio a stimolare il ricorso a capitali privati. Rientrano in tale ambito tutte le modifiche alla disciplina delle concessioni di lavori, della locazione finanziaria, nonché dell’affidamento di lavori mediante finanza di progetto (project financing). Nel caso della finanza di progetto, oltre a una serie di disposizioni che vanno a modificare la disciplina ordinaria, è stata definita una procedura ad hoc per le infrastrutture strategiche. E’ stata, altresì, introdotta una nuova fattispecie contrattuale di partenariato pubblico privato, il contratto di disponibilità, in cui è affidata al privato la costruzione e la messa a disposizione a favore dell’amministrazione aggiudicatrice di un’opera di proprietà privata destinata all’esercizio di un pubblico servizio a fronte di un corrispettivo.

Nel corso della legislatura, sono state adottate ulteriori misure per incentivare il ricorso ai capitali privati nella realizzazione di infrastrutture. E' stata, infatti, introdotta una disciplina sperimentale per il riconoscimento di un credito di imposta per favorire la realizzazione di nuove opere infrastrutturali di importo superiore a 500 milioni di euro (art. 33, commi 1-2 quater, del D.L. 179/2012). E' stata, altresì, definita una disciplina per il finanziamento di nuove infrastrutture, incluse in piani o programmi di amministrazioni pubbliche previsti a legislazione vigente, da realizzare con contratti di partenariato pubblico privato, mediante defiscalizzazione (art. 18 della L. 183/2011 come modificato dall'art. 33, comma 3, del D.L. 179/2012).

E’ stata, infine, dettata una nuova disciplina per l’emissione di obbligazioni (project bond) e titoli di debito da parte delle società di progetto per la realizzazione di singole infrastrutture e servizi di pubblica utilità (art. 41 del D.L. 1/2012). 

Verso le nuove direttive europee

Il 20 dicembre 2011 la Commissione europea ha presentato un pacchetto" di direttive volto ad introdurre importanti innovazioni nella disciplina europea in materia di appalti pubblici e concessioni che delineano un’ampia riforma dei principi e delle regole fondamentali della materia. Tra gli obiettivi delle tre proposte di direttiva si segnalano: la semplificazione delle norme e delle procedure di appalto e la loro flessibilità, il miglioramento dell’accesso al mercato delle piccole e medie imprese (PMI); l'uso strategico degli appalti in risposta alle sfide della Strategia Europa 2020 al fine di riorientare la spesa pubblica verso soluzioni più compatibili con la sostenibilità ambientale, la promozione di considerazioni di politica sociale o il sostegno all’innovazione.

In considerazione delle loro finalità, le tre proposte di direttiva, attualmente all’esame delle istituzioni europee, sono suscettibili di determinare importanti modifiche nella prospettiva del recepimento nell’ordinamento nazionale. Per tale ragione, le competenti Commissioni di Senato e Camera hanno proceduto all'esame delle proposte; in particolare, la Commissione ambiente della Camera ha approvato, dopo un’articolata istruttoria e l’audizione dei soggetti interessati, un documento finale; la medesima Commissione aveva, peraltro, approvato un documento finale anche sul Libro verde della Commissione europea sul quale si era svolta una consultazione preliminare alla presentazione delle proposte di direttiva.

Le concessioni autostradali e il riassetto istituzionale del settore

La legislatura è stata caratterizzata da importanti modifiche alla disciplina sulle concessioni autostradali , a partire dall'approvazione di tutti gli schemi di convenzione già sottoscritti dalle società concessionarie autostradali con la società ANAS S.p.A. e l'introduzione di un nuovo sistema tariffario. Ulteriori modifiche hanno riguardato il sistema di pedaggiamento autostradale al fine di ridurre i trasferimenti statali alla società ANAS.

Il contesto istituzionale nel settore delle concessioni autostradali è stato interessato da modifiche dell’assetto delle funzioni e delle competenze, per un verso, attraverso l’istituzione dell’Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e, per l'altro, la ridefinizione dei compiti di ANAS S.p.A (art. 36 del D.L. 98/2011). L’Agenzia, peraltro, è stata soppressa - essendo venute meno le condizioni ed i termini temporali per il perfezionamento della sua istituzione - e sono state trasferite al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, a decorrere dal 1° ottobre 2012, le attività e i compiti già attribuiti alla medesima, che comprendono, tra l’altro, le funzioni di autorità concedente e vigilante in tema di concessioni autostradali.

E' stata, infine, istituita l'Autorità di regolazione dei trasporti che, tra l'altro, dovrà definire i nuovi schemi di concessione e di bandi, nonché stabilire sistemi tariffari dei pedaggi per le nuove concessioni. L’Autorità, composta da tre membri, non risulta ancora operativa perché non si è ancora proceduto alla nomina dei suoi tre componenti.

Le misure per l’edilizia e le politiche abitative

Nel corso della XVI legislatura, sono state sostanzialmente adottate due tipologie di misure destinate al settore dell’edilizia , profondamente colpito dalla crisi economica, volte, per un verso, ad incrementare e ad agevolare la modifica del patrimonio edilizio esistente, residenziale e produttivo e, per l’altro, a semplificare i procedimenti relativi ai titoli abilitativi richiesti per l’attività edilizia stessa.

Rientrano nella prima categoria le misure che sono state adottate in attuazione del Piano casa (art. 11 del D.L. 112/2008) rivolto all’incremento del patrimonio immobiliare ad uso abitativo attraverso l’offerta di abitazioni di edilizia residenziale, da realizzare nel rispetto dei criteri di efficienza energetica e di riduzione delle emissioni inquinanti, con il coinvolgimento di capitali pubblici e privati. Nel mese di marzo 2009, a seguito di un'intesa del Governo con le regioni, queste ultime hanno emanato proprie leggi, con premi di cubatura e incentivi legati al miglioramento della qualità architettonica e/o energetica degli edifici. I criteri definiti nell’intesa sono stati attuati in maniera diversa dalle singole regioni alcune delle quali hanno, altresì, previsto meccanismi perequativi e compensativi, nonché interventi di demolizione e di ricostruzione.

Il D.L. 70/2011 ha, inoltre, introdotto una nuova disciplina per incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente nonché promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate attraverso la previsione di apposite leggi regionali in mancanza delle quali si applica la disciplina prevista dal decreto. Nel D.L. 83/2012 sono state, infine, introdotte ulteriori disposizioni (art. 12) volte anch’esse alla riqualificazione di aree urbane, con particolare riguardo a quelle degradate, attraverso un nuovo strumento operativo, il Piano nazionale per le città , che ha previsto l’istituzione di una Cabina di regia, con il compito di selezionare i progetti presentati dai comuni, e il nuovo “contratto di valorizzazione urbana”.

Per quanto concerne i titoli abilitativi , rientranti nella seconda tipologia di misure adottate nel corso della legislatura, sono stati innanzitutto ampliati gli interventi rientranti nell’attività edilizia libera, ovvero realizzabili senza alcun titolo abilitativo (art 5 del D.L. 40/ 2010 e art. 13-bis del D.L. 83/2012).

E’ stato anche completamente ridisegnato l’iter procedimentale per il rilascio del permesso di costruire prevedendo, tra le maggiori novità, l’introduzione del silenzio-assenso in luogo del precedente regime basato sul silenzio-rifiuto (art. 5 del decreto legge 70/2011), al fine di ridurre i tempi del procedimento medesimo.

Si è definitivamente chiarito che la Scia (Segnalazione certificata di inizio attività), introdotta inizialmente dal decreto legge n. 78/2010 per liberalizzare l'attività d'impresa, si applica anche all’edilizia consentendo l’avvio immediato dei lavori.

Un’importante modifica ha riguardato lo sportello unico per l’edilizia, che è diventato l'unico punto di accesso per il privato per tutte le vicende amministrative riguardanti l'intervento edilizio ed il relativo titolo abilitativo e che fornisce una risposta tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni coinvolte.

Sul fronte delle misure di carattere fiscale , il decreto-legge 201 del 2011 ha previsto l’introduzione a regime della detrazione dall’IRPEFdi quota parte (36 per cento) delle spese sostenute per gli interventi di ristrutturazione edilizia (incrementata al 50 per cento dal D.L. n. 83 del 2012 per i lavori effettuati entro il 30 giugno 2013). E’ stata, inoltre, prorogata al 30 giugno 2013 la detrazione del 55% per le spese per interventi di riqualificazione energetica degli edifici.

Nella XVI legislatura, il Parlamento ha avuto modo di dibattere delle problematiche legate alle politiche abitative non solo in occasione dell’adozione dei provvedimenti precedentemente citati, ma anche dello svolgimento di un’intensa attività conoscitiva e di indirizzo e controllo. Nel documento conclusivo dell'Indagine conoscitiva sul mercato immobiliare, sono state indicate alcune proposte normative per risolvere la crisi del settore e rispondere alla domanda abitativa e di riqualificazione urbana.

Sul fronte dell'emergenza abitativa , infine, si è provveduto alla proroga al 31 dicembre 2013 del termine per l’esecuzione dei provvedimenti di rilascio per finita locazione di immobili ad uso abitativo (a seguito della proroga disposta da ultimo dall’art. 1, comma 412, dell’articolo unico della legge di stabilità 2013).