Camera dei deputati

Nella XVI legislatura il procedimento di definizione della manovra di finanza pubblica ha presentato una rilevante discontinuità rispetto agli anni precedenti, nel corso dei quali, di norma, essa veniva decisa nel corso della sessione di bilancio, che di fatto per la discussione ed approvazione della legge finanziaria assorbiva i lavori parlamentari per la gran parte dell’ultimo trimestre dell’anno.

Per il triennio 2009-2011 viene invece decisa una linea di intervento nuova, sia per quanto concerne i tempi - anticipando l'intervento di manovra a prima dell'estate ed alleggerendo di conseguenza i contenuti della legge finanziaria - che per quanto concerne l'arco temporale di efficacia della manovra, che anziché essere rivolta solo al primo anno, è ora riferita ad un periodo di tre anni. Tale linea, scelta per ragioni di politica economica dal Governo nel Documento di programmazione economica (DPEF) di inizio legislatura - vale a dire quello per il 2009-2011, presentato a giugno 2008 - è stata poi normata con la triennalizzazione della manovra di bilancio introdotta dalla nuova legge di contabilita' (legge n. 196/2009). Tale modalità di intervento viene confermata negli anni successivi, anche a causa del persistere e dell’intensificarsi della crisi finanziaria, che, nonostante un primo miglioramento, circoscritto all’anno 2010, torna a riacutizzarsi a partire dal secondo semestre 2011 e che, persistendo poi per tutto il 2012, rende necessario procedere a manovre di consolidamento dei conti pubblici nel corso di ciascun esercizio finanziario. Si discosta da questa linea la legge di stabilità (ex legge finanziaria, secondo le nuove regole dettate dalla nuova legge di legge di contabilità n. 196/2009) per il 2013 che, nel confermare comunque l'obiettivo del raggiungimento del pareggio di bilancio in termini strutturali per il medesimo anno, reca anche un moderato intervento espansivo.

Il piano di stabilizzazione della finanza pubblica adottato nel 2008

Nel mese di giugno 2008, con il decreto-legge 112/2008 è stata predisposta la decisione finanziaria per il 2009 e gli anni successivi. Con tale decreto è stato previsto un piano triennale (2009-2011) di stabilizzazione della finanza pubblica, volto ad attuare una politica di contenimento del deficit funzionale al raggiungimento dell’obiettivo del pareggio di bilancio nel 2011, secondo gli impegni assunti in sede europea. A tale scopo il provvedimento comporta, secondo i dati risultanti dalla documentazione tecnica, un miglioramento dei saldi – vale a dire una riduzione dell’indebitamento netto – pari a circa 9,9 miliardi di euro nel 2009, con importi crescenti nei due anni successivi, in modo tale da consentire, sulla base degli andamenti di finanza pubblica previsti nel DPEF dell’anno, un sostanziale pareggio di bilancio nel 2011.

A seguito dell’intervento effettuato con tale decreto legge, la legge finanziaria per il 2009   (legge 203/2008), ha avuto un contenuto circoscritto ai suoi requisiti essenziali (cosiddetta finanziaria snella): indicazione dei livelli programmati dei saldi di finanza pubblica, proroghe di alcune agevolazioni fiscali, quantificazione delle risorse per i contratti del pubblico impiego, ammontare degli importi da iscrivere nelle tabelle di spesa previste nella legge stessa.

I decreti anticrisi 2008-2009

Dopo la presentazione del disegno di legge finanziaria alle Camere (30 settembre 2008), tuttavia, il quadro congiunturale ha evidenziato un rapido peggioramento, a causa dell’estendersi della crisi finanziaria all’economia reale. Pertanto, allo scopo di circoscrivere gli effetti della crisi sugli obiettivi di finanza pubblica previsti nella legge finanziaria, nel mese di novembre viene emanato il decreto-legge 185/2008 (primo decreto anticrisi), recante un insieme di misure volte al sostegno dell’economia. Nel rispetto dei vincoli finanziari, e pertanto senza peggiorare il quadro di finanza pubblica, il provvedimento reperisce risorse per circa 6,4 miliardi di euro per il 2009 mediante misure di natura fiscale (tra cui il potenziamento dell’attività di accertamento e riscossione ed aumento Iva sui servizi televisivi) o riduzioni di spese, che vengono contestualmente riallocate in diversi interventi, quali un trasferimento monetario una tantum a soggetti bisognosi, integrazioni al reddito di disoccupazione, contributi al pagamento dei mutui a tasso variabile ed altro.

Poiché, la tendenza all’acuirsi della crisi economica non si arresta – come confermato nel gennaio 2009 in una apposita Nota informativa presentata alle Camere dal Ministro dell’economia in occasione dell’aggiornamento del Programma di stabilità presso le istituzioni europee - nel mese di febbraio viene predisposto un ulteriore intervento di sostegno ad opera del decreto-legge 5/2009 (secondo decreto anticrisi). Questo provvedimento, oltre a prevedere incentivi per il rinnovo e la trasformazione dei veicoli circolanti e per l’acquisto di mobili ed elettrodomestici, reca altresì misure di sostegno occupazionale; inoltre, interviene sulle risorse assegnate ad alcuni Fondi, al fine di accelerarne la spendibilità, sulla base di un reperimento complessivo di risorse di poco superiore al miliardo di euro e, pertanto, con effetti anche esso sostanzialmente neutrali sui saldi di finanza pubblica.

Pur in presenza dei predetti interventi, volti al contrasto ed al contenimento della crisi, le previsioni economiche e di finanza pubblica per il periodo 2009-2011 permangono consistentemente negative, come confermato dal Documento di Programmazione Economico-Finanziaria 2010-2013 , presentato in luglio. Viene conseguentemente varato un nuovo intervento volto al rilancio dell'economia, con il decreto-legge 78/2009 (terzo decreto anticrisi). Anche tale provvedimento, nel perseguire la finalità di contrastare l'andamento economico negativo, si muove nel rispetto dei saldi finanziari, confermando la linea di prudenza fiscale che ha caratterizzato la complessiva strategia di intervento sulla difficile situazione economico-finanziaria. Esso infatti reperisce risorse per circa 4,5 miliardi annui nel triennio 2009-2011, che vengono per un pari ammontare destinate a vari interventi di spesa. Il decreto, che come già avvenuto con il decreto-legge n. 112 del 2008 interviene a metà anno, ha inoltre l'obiettivo di aggiornare la manovra triennale 2009-2011 varata nell'anno precedente: a tale scopo reca una specifica disciplina concernente l'emersione delle attività detenute all'estero (“scudo fiscale”), parte dei cui proventi (per circa 3,7 miliardi) vengono utilizzati per la manovra 2010-2012 ad opera della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (finanziaria 2010), mediante il differimento al 2010 una quota dell'acconto IRPEF dovuto dai contribuenti entro la fine del mese di novembre (differimento disposto dal decreto-legge 23 novembre 2009, n. 169, poi lasciato decadere ed il cui contenuto è confluito nella legge finanziaria).

Può osservarsi come nel biennio 2008-2009, attraversato da una crisi economico-finanziaria di impatto inusitato, per profondità e durata, rispetto a precedenti periodi di crisi, dopo il primo provvedimento di contrasto effettuato con il decreto-legge n.112/2008, che ha operato una significativa correzione dei conti, gli interventi successivi, vale a dire i tre decreti anticrisi e le due leggi finanziarie per il 2009 e per il 2010, non hanno effettuato ulteriori correzioni dei conti – atteso il dispiegarsi degli effetti del decreto-legge 112 per il triennio 2009-2011 – né, d’altro canto hanno introdotto misure fiscali espansive. Ciò, presumibilmente, ritenendosi che una scelta di politica espansiva, senz’altro opportuna ai fini del rilancio dell’economia, fosse tuttavia da evitare in presenza di un situazione critica dei conti pubblici, con riguardo anche all’elevato livello del debito pubblico. Tali interventi hanno peraltro operato manovre lorde (vale a dire misure comportanti minori entrate e/o maggiori spese) che, pur con impatto limitato o nullo sui saldi (manovra netta), in quanto compensate, in tutto o in parte, con un reperimento di mezzi finanziari (mediante maggiori entrate e/o minori spese) venivano comunque finalizzate, mediante la ricomposizione e la riallocazione di risorse – in taluni casi di notevole entità, come effettuato dal decreto-legge n. 78/2009, che ha movimentato importi per circa 17 miliardi nel quadriennio 2009-2012 - a favorire il superamento o l’attenuazione della crisi.

Gli interventi effettuati nel 2010

Tale linea di politica economica, che come detto ricomprende la legge finanziaria 2010, che anche essa mantiene la sostanziale neutralità fiscale rispetto ai saldi di finanza pubblica, viene tuttavia mutata nel corso del primo semestre del 2010. A seguito della emergenza finanziaria che ha interessato la Grecia , ed in presenza di alcuni forti segnali di tensione sui mercati finanziari nei confronti di altri paesi dell'area euro, viene infatti nuovamente emanato un provvedimento di manovra in corso d’anno, costituito dal decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, volto ad operare un intervento di stabilizzazione finanziaria e, nel contempo, ad introdurre misure di sostegno e rilancio dell'economia. Il provvedimento anticipa pertanto a metà anno la sessione di bilancio, effettuando la manovra finanziaria per il triennio 2011-2013 , recante la correzione dei saldi necessaria per assicurare il rispetto degli obiettivi programmatici stabiliti in sede europea, ed effettua una consistente correzione dei saldi: l’indebitamento netto viene sottoposto ad una riduzione pari a circa 12 miliardi per il 2011 ed a circa 25 miliardi in ciascuno degli anni 2012 e 2013, circa lo 0,75 per cento del PIL nel 2011 ed l’1,5 per cento nel 2012 e nel 2013.

Le ulteriori misure di stabilizzazione e sviluppo introdotte nel 2011

In presenza di un intervento correttivo di tale rilevanza, la legge finanziaria per il 2011 (L.220/2011), ora denominata legge di stabilità sulla base della riforma della disciplina contabile effettuata con la legge n. 196 del 2009, non produce effetti di rilievo sui saldi di finanza pubblica, contenendo norme attinenti esclusivamente al contenuto proprio previsto dalla legge n. 196 (livello programmatico del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato, regolazione quantitativa di alcune poste di spesa, determinazione degli importi da inserire nella parte tabellare del provvedimento).

Successivamente, a seguito dell’avvio del nuovo sistema di governance UE e delle nuove procedure finanziare previste nel c.d. “semestre europeo ”, viene emanato il decreto-legge 13 maggio 2011, n.70, contenente un ampio novero di misure , che, senza peggiorare i saldi di finanza pubblica, sono volte a stimolare la competitività e lo sviluppo. Il provvedimento fa riferimento al quadro macroeconomico e di finanza pubblica di aprile 2011, come delineato nel Documento di Economia e Finanza 2011 (poi adeguato ai dati a settembre 2011 dalla Nota di aggiornamento al DEF medesimo), nel quale, tra l’altro, si delinea un percorso programmatico volto al raggiungimento del pareggio di bilancio nel 2014, secondo gli impegni assunti in sede europea.

Tale impegno viene tuttavia messo in seria difficoltà dal persistere e dall’intensificarsi di forti tensioni sui mercati finanziari derivanti dal peggioramento della situazione economica di alcuni paesi europei, ed in particolare dalla situazione della Grecia. Si rende pertanto necessario operare un forte intervento di manovra , effettuato con il decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, che reca una correzione sull’indebitamento netto pari a circa 2 miliardi nel 2011, 5,6 miliardi nel 2012, 24,4 miliardi nel 2013 e 47,9 miliardi nel 2014. Il decreto-legge reca interventi principalmente in materia di riduzione dei costi della politica e degli apparati, controllo e monitoraggio della spesa delle amministrazioni pubbliche, contenimento della spesa per pubblico impiego, sanità, istruzione, previdenza, enti territoriali nonché disposizioni in materia di entrate e misure per lo sviluppo.

Pur in presenza di quest’ultimo intervento, tuttavia, la crisi finanziaria si intensifica nel mese di agosto, investendo anche i tassi dei titoli del debito pubblico dell’Italia; viene conseguentemente emanato un nuovo provvedimento d’urgenza, il decreto-legge 13 agosto 2011, n.138, che reca misure di razionalizzazione e contenimento della spesa finalizzate al nuovo obiettivo concordato in sede europea di conseguire, già nell’anno 2013, il pareggio di bilancio, nonché interventi in materia di liberalizzazioni e privatizzazioni, per il rilancio dello sviluppo e il sostegno all’occupazione. Benché emanato ad un solo mese di distanza dal precedente provvedimento, anche il decreto-legge in questione interviene significativamente sui conti pubblici, operando un miglioramento dell’indebitamento netto di 0,7 miliardi nel 2011, 22,7 miliardi nel 2012, 29,9 miliardi nel 2013 e 11,8 miliardi nel 2014.

Poiché, come già avvenuto nell'anno precedente, i decreti legge n. 98 e 138 adottati nel corso dell' estate hanno anticipato la manovra finanziaria, operando i necessari aggiustamenti dei conti pubblici, la legge di stabilita' per il 2012 (legge 12 novembre 2011, n.183) non produce effetti correttivi sui saldi di finanza pubblica.

Tuttavia il ripresentarsi, nell'ultimo bimestre dell'anno, di nuovi e consistenti segnali di debolezza della congiuntura internazionale, nonché di un aumento delle tensioni sui mercati finanziari che si estende ora con maggiore intensità anche ai titoli dei debiti sovrani, incluso quello italiano, rendono necessaria, ad opera del nuovo Governo presieduto dal senatore Monti, una ulteriore manovra correttiva , effettuata con il decreto-legge 6 dicembre 2011, n.201. Il provvedimento è volto a perseguire una riduzione dell'indebitamento netto pari a circa l'1,3 per cento di Pil - equivalenti a circa 21 miliardi annui di manovra netta - per ciascuno degli anni 2012, 2013 e 2014.

Nel corso del 2011 si realizza in tal modo una manovra di finanza pubblica senza precedenti, atteso che i tre provvedimenti di manovra determinano, in termini cumulati, una correzione di circa 2,9 miliardi nel 2011, 48,9 nel 2012, 75,7 nel 2013 e 81,3 nel 2014. Oltre che in termini numerici, l’intensità della crisi è particolarmente acuta anche sotto il profilo temporale, atteso che, in presenza di una correzione pari, in termini percentuali, a 3 punti di Pil nel 2012, 4,6 punti nel 2013 e 4,8 punti nel 2014, il Documento di economia e finanza presentato nel mese di aprile del medesimo anno 2011, prevedeva una correzione di gran lunga minore, pari a zero nel primo anno ed a 1,2 e 2,3 punti di Pil rispettivamente nel 2013 e 2014.

Il 2012: contenimento della spesa ed azioni per la crescita

A causa del persistere dell'indebolirsi del ciclo economico anche nei primi mesi del 2012, il DEF 2012 esaminato dalle Camere nel mese di aprile, rivede al ribasso le stime precedenti, prevedendo per l'anno una contrazione del Pil dell'1,2 per cento, con una lievissima ripresa nel 2013 (0,5 per cento) e poi una crescita più sostenuta solo a partire dal 2013 (1 per cento). Ciononostante, in virtù delle azioni di risanamento finora intraprese, il Documento conferma il già previsto raggiungimento del pareggio di bilancio in termini strutturali entro il 2013, anche in relazione alle misure di risanamento e crescita già avviate o ancora da avviare individuate nel Piano Nazionale di Riforma (PNR) contenuto nel DEF. Tali misure, che non prevedono ulteriori interventi di natura correttiva, e che recano norme finalizzate al contenimento della spesa pubblica ed azioni per favorire la crescita e lo sviluppo, sono introdotte dai due decreti-legge sul contenimento e razionalizzazione della spesa (spending review) emanati nel corso del primo semestre dell’anno, nonché da due successivi decreti-legge sullo sviluppo che interverranno nel secondo semestre.

Prima di esporre i contenuti di tali provvedimenti, va segnalato come il tema della bassa crescita sia stato oggetto, nella parte finale della legislatura, di uno specifico monitoraggio nell'ambito delle attività della Commissione bilancio, che sia nel corso del 2011 che del 2012 , ha effettuato due distine indagini conoscitive, in connessione con la comunicazione delle analisi annuali della crescita da parte della Commissione europea. Entrambe le indagini si sono concluse, rispettivamente il 7 aprile 2011 ed il 24 aprile 2012 , con l'approvazione di un documento conclusivo.

Venendo, ora, ai decreti-legge sopra citati, i primi due interventi attengono alla riduzione ed al miglioramento dell'efficacia della spesa pubblica, e sono costituiti al primo e dal secondo provvedimento sulla spending review , costituiti: dal decreto-legge 7 maggio 2012 , n. 52 , che reca un complesso di disposizioni , tra cui l’istituzione di un Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per beni e servizi, volte a consentire l'eliminazione di inefficienze e sprechi nella spesa, anche per reperire risorse da destinare alla crescita economica; dal decreto-legge 6 luglio 2012 n. 95, espressamente titolato "Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini ". In particolare tale secondo decreto reca un ampio numero di interventi la cui comune finalità è il contenimento e la razionalizzazione degli oneri a carico della finanza pubblica. In tale ambito esso reca anche alcune disposizioni, che si aggiungono ad analoghe norme già intervenute nella prima parte della legislatura, volte al controllo dei conti ed all'aumento della trasparenza delle societa' partecipate dalle pubbliche amministrazioni . Il provvedimento, come integrato presso il Senato dalle disposizioni contenute nel decreto-legge n. 87 del 2012, contiene altresì disposizioni in tema di valorizzazione e dismissione del patrimonio pubblico, nonché di rafforzamento degli assetti patrimoniali delle imprese del settore bancario. Sotto il profilo finanziario, esso reperisce risorse per circa 4,5 miliardi nel 2012, 10,9 nel 2013 e 11,7 nel 2014, in massima parte derivanti da riduzioni di spesa, attraverso le quali, oltre ad operare una lieve riduzione l’indebitamento netto del 2012 per circa 0,6 miliardi di euro, si  finanziano alcune spese indifferibili o impreviste (tra cui quelle connesse con il terremoto in Emilia Romagna  e con l’ampliamento della platea dei soggetti salvaguardati dall’incremento dei requisiti pensionistici  disposto dalla recente legge di riforma delle pensioni) e si compensano gli effetti del differimento  e della attenuazione dell’ innalzamento programmato dell’IVA.

Alla crescita ed allo sviluppo sono poi finalizzati due ulteriori provvedimenti, il primo dei quali è costituito dal decreto-legge 22 giugno 2012, n.83: esso reca norme per favorire la competitività nei settori delle infrastrutture, dell'edilizia e nei trasporti, misure per l’Agenda digitale italiana, nonché per il riordino degli incentivi per la crescita e lo sviluppo sostenibile finalizzate ad assicurare, nell'avversa situazione di crisi internazionale, un sostegno al sistema produttivo del paese. Il secondo intervento viene operato con il decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, contenente ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese, che interviene nuovamente sull’Agenda digitale, sulla promozione della dotazione infrastrutturale, sul sostegno all’apparato produttivo (tra cui un regime giuridico di vantaggio per le imprese start-up innovative), nonché in materia di disciplina dei servizi pubblici locali.

Pur in presenza di tali interventi, che tuttavia richiedono ovviamente tempi di attuazione non immediati, la Nota di aggiornamento al Def 2012 , presentata a settembre 2012, evidenzia un sensibile peggiormento del quadro macroeconomico per l’anno in corso e per il triennio 2013-2015, rispetto alle previsioni formulate nel DEF. In particolare, per il 2012 la contrazione del PIL italiano è stimata pari al 2,4% rispetto all’1,2% precedentemente indicato. Una contrazione è attesa anche per il 2013, anno in cui il PIL è previsto ridursi dello 0,2%, principalmente per l’effetto di trascinamento del calo registrato l’anno precedente. Tale peggioramento, generato dal riacutizzarsi delle tensioni sui mercati del debito sovrano, con il conseguente aumento dei tassi di interesse, e dal rallentamento della crescita globale, si riflette sull’evoluzione della finanza pubblica. In ragione di ciò nella Nota l’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche è stimato per il 2012 al 2,6% del PIL, superando di circa 1 punto percentuale il valore indicato nel DEF. In termini strutturali, ossia al netto della componente dovuta all’andamento negativo del ciclo economico, e delle misure una tantum, il percorso di risanamento delle finanze pubbliche rimane tuttavia sostanzialmente invariato rispetto a quanto programmato nel DEF 2012: pur in previsione di un indebitamento netto che rispetto alle stime di aprile peggiora di 0,9 punti nell’anno in corso (dall’1,7 al 2,6% del PIL) e di 1,1 punti nell’anno successivo (dallo 0,5 all’1,6%), in termini strutturali, nel 2013, il valore dell’indebitamento medesimo si prevede comunque confermare il raggiungimento del pareggio di bilancio (close to balance), rimanendo pressoché stabile nel prosieguo. Per quanto concerne il rapporto debito pubblico/PIL, esso si attesterebbe al 126,4% per tale anno, con un lieve ulteriore rialzo nel 2013, dove verrebbe raggiunto il valore massimo del 127,1%. Nel prosieguo, tuttavia, a partire dal 2014, il rapporto debito/PIL è previsto seguire un andamento decrescente.

In relazione a tale quadro, la legge di stabilita' per il 2013 , nel disporre l'allocazione di risorse (circa 2,9 miliardi) di poco inferiori a 0,2 punti di Pil, per misure espansive, prevede per il medesimo anno l'obiettivo programmatico dell'1,8 % di indebitamento, che in termini strutturali configura il pareggio di bilancio; viene inoltre confermato che per tutto il periodo 2013-2015 il valore dell'indebitamento medesimo risulta in linea con l'obiettivo di medio termine, secondo i parametri concordati in sede europea. Tale impostazione è stata confermata nel corso dell'esame parlamentare, nel quale si è pervenuti ad un testo della legge di stabilità (legge 24 dicembre 2012, n. 228) che, pur modificando consistentemente il provvedimento ed ampliandone i contenuti ne ha, per i profili finanziari, migliorato i saldi.