Camera dei deputati

Pubblica amministrazione

Gli interventi sulla pubblica amministrazione, numerosi e diversificati, hanno riguardato sia l'aspetto strutturale sia quello dell'attività. I principali orientamenti di base di tali interventi sono stati la riduzione degli oneri burocratici per i cittadini e quelli finanziari per lo Stato, in una logica di amministrazione aperta e trasparente nei confronti dei cittadini stessi. Si inscrive in questa prospettiva una delle ultime disposizioni approvate nella XVI legislatura, l'articolo 18 del D.L. 83/2012, che prescrive la pubblicità sui siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni dei provvedimenti che comportano erogazioni superiori ai mille euro, pena l'inefficacia dell'atto e la responsabilità di chi non ha provveduto alla pubblicazione. 

Sinteticamente le disposizioni adottate in materia di pubblica amministrazione possono essere ricondotte alle seguenti linee di intervento:

• norme generali sull’attività amministrativa, al principale scopo di attribuire tempi limitati e certi alla durata dei procedimenti – con forme di risarcimento in caso di ingiustificato ritardo – e di ampliare la portata del diritto di accesso ai documenti amministrativi; diminuzione degli oneri burocratici e semplificazione di procedimenti amministrativi;
• misure volte a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione;
• riduzione e riordino degli enti ed organismi pubblici, integrando previsioni già presenti nella legge finanziaria 2008;
• semplificazione normativa, per ridurre drasticamente il numero delle leggi vigenti;
• informatizzazione della pubblica amministrazione – tema oggetto di un’indagine conoscitiva della Commissione affari costituzionali della Camera – con una delega per la modifica del Codice dell’amministrazione digitale e altre misure di varia natura, tra cui l’attribuzione di una casella di posta elettronica certificata ad ogni cittadino che la richieda e la riduzione delle pubblicazioni legali in forma cartacea;
• trasparenza, il cui principale strumento è l'informatizzazione, dell'attività amministrativa e delle erogazioni finanziarie a carico dell'erario.

In attuazione della delega contenuta nell'articolo 4 della legge 4 marzo 2009, n. 15, si segnala l'introduzione dell'istituto della class action amministrativa . Esperibile innanzi al giudice amministrativo, con riferimento a interessi di consumatori o utenti nei confronti delle pubbliche amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici, l'azione - introdotta con il D.Lgs 198/2009 - è finalizzata al ripristino del corretto svolgimento della funzione o alla corretta erogazione del servizio.

Sul piano giurisdizionale, l'ulteriore delega concessa al Governo dall'art. 44 della legge 69/2009 ha permesso l'adozione del D.Lgs 104/2010, il cd. Codice del processo ammininistrativo. Ladisciplina del Codice - avente natura di vero e proprio testo unico - ha, da un lato, una finalità di semplificazione normativa, attraverso l’inserimento in un unico testo di disposizioni, anche risalenti, stratificate nel tempo e sparse in una notevole pluralità di fonti; dall’altro, ha una funzione di sistemazione complessiva ed organica della materia anche mediante interventi di natura innovativa. 

Pubblico impiego

Nel quadro della politica di riforma della pubblica amministrazione, anche il settore del pubblico impiego è stato oggetto di un ampio processo di rinnovamento, incentrato su misure volte all’incremento della produttività del lavoro in un quadro di risorse (umane e materiali) decrescenti. 

L'obiettivo di ridurre il fenomeno delle assenze per malattia è stato tra i temi principali della riforma amministrativa nella prima fase della legislatura. La questione è stata affrontata a più riprese con provvedimenti (soprattutto decreti-legge) che, oltre a fissare criteri più stringenti per la certificazione della malattia (la quale deve essere rilasciata da struttura sanitaria pubblica o da medico convenzionato con il SSN) e nella individuazione dellefasce orarie di reperibilità, hanno fatto leva soprattutto su misure di penalizzazione economica (prevedendo, nei primi dieci giorni di assenza, la corresponsione del solo trattamento economico fondamentale, con esclusione dei trattamenti accessori). Le nuove misure hanno consentito, in breve tempo, di ridurre significativamente il tasso di assenteismo nella P.A., avvicinandolo a quello del settore privato. 

Altri provvedimenti settoriali, riguardanti iltrattamento economico accessorio (da corrispondere secondo nuovi criteri di priorità basati sulla qualità della prestazione e sulle capacità innovative) e l’introduzione di limiti ai permessi retribuiti, hanno preparato lo sbocco dell’azione di riforma della prima fase della legislatura, culminata con l’adozione del decreto legislativo 150/2009 (c.d. decreto Brunetta), che disegna una complessiva riforma del lavoro pubblico . Il provvedimento definisce un nuovo sistema di valutazione delle prestazioni delle strutture pubbliche e del personale, promuove la trasparenza dell’organizzazione del lavoro e dei sistemi retributivi, punta a valorizzare il merito con nuovi meccanismi premiali, definisce un sistema più rigoroso di responsabilità dei dirigenti pubblici e riforma le procedure della contrattazione collettiva, in un’ottica di convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico e privato.

L’aggravarsi della crisi economica e il conseguente avvio di politiche volte a correggere le dinamiche della spesa di personale nel settore del pubblico, hanno tuttavia compromesso il pieno dispiegarsi del percorso attuativo previsto dal decreto di riforma, soprattutto per quanto attiene agli istituti premiali legati ad incentivi economici. 

Nel mutato quadro economico si inseriscono il blocco dei trattamenti economici individuali nel quadriennio 2011-2014 e il blocco della contrattazione collettiva di settore nel triennio 2010-2012, nonché le misure volte alla ridefinizione delle dotazioni organiche e alla limitazione del turn-over, che nel corso della legislatura sono state progressivamente rafforzate ed estese.

Tali interventi si sono concretizzati nella progressiva riduzione degli uffici dirigenziali (di livello generale e non generale) e delle dotazioni organiche del personale non dirigenziale, fissando di volta in volta obiettivi e limiti temporali entro i quali le P.A. sono chiamate ad adempiere. Al fine di assicurare l’effettiva attuazione delle norme, è stato introdotto il divieto di procedere ad assunzioni di personale, a qualsiasi titolo e con qualsiasi contratto, per le amministrazioni inadempienti.

La limitazione del blocco del turn over (ereditata dalla precedente legislatura), progressivamente estesa a categorie di personale inizialmente (in tutto o in parte) esentate (settore della sicurezza), è stata prorogata a più riprese, consentendo alle P.A. di assumere (previo effettivo svolgimento delle procedure di mobilità) unicamente entro il limite del 20% della spesa relativa al personale cessato nell'anno precedente (limite che, sulla base della normativa vigente, passerà al 50% nel 2014 e al 100% dal 2015). 

All'interno del complessivo disegno di riforma del lavoro pubblico e, più in generale, degli interventi per il contenimento delle spese di personale, si collocano anche le misure volte a disciplinare l'utilizzo del lavoro flessibile nelle pubbliche amministrazioni .

Il fenomeno dei lavoratori precari della pubblica amministrazione (intendendo per tali i lavoratori con contratto a tempo determinato e con altre forme contrattuali flessibili) si è accumulato nel tempo ed è in parte collegato al blocco del turn over, di cui ha spesso costituito una forma di elusione. Le politiche sviluppate nel corso della legislatura sono state indirizzate al contenimento del fenomeno e, in prospettiva, al suo progressivo riassorbimento.

Gli interventi normativi messi in campo, nel ribadire il principio che le assunzioni avvengono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato (e per concorso), circoscrivendo l’utilizzo dei contratti flessibili unicamente ad esigenze temporanee ed eccezionali, hanno portato all’introduzione (nel 2010) di vincoli puntuali all’utilizzo di lavoratori flessibili (limite del 50 per cento della spesa sostenuta, per le stesse finalità, nell’anno 2009). Il contrasto alla precarizzazione si è sviluppato, quindi, attraverso la previsione di una durata massima del rapporto di lavoro flessibile (3 anni in un quinquennio) e l’introduzione dell’obbligo per le P.A. di redigere un rapporto informativo annuale sull’utilizzo di tali contratti, con l’obiettivo di poter disporre di un quadro sempre aggiornato del fenomeno e di attuare più efficaci controlli. Allo scopo di responsabilizzare maggiormente i dirigenti ed assicurare, per questa via, il rispetto della normativa, è stato previsto che la violazione delle disposizioni relative all’utilizzo dei contratti flessibili è fonte di responsabilità dirigenziale.

Al fine di favorire la stabilizzazione del personale precario è stata riconosciuta (dapprima per gli anni 2001-2012 e, successivamente, a regime) la possibilità di inserire, nei bandi concorsuali per le assunzioni a tempo indeterminato, clausole volte a valorizzare l’esperienza professionale maturata, nonché a garantire una riserva di posti nei concorsi (nel limite del 40% del totale). Infine, nella fase terminale della legislatura, all’emergenza collegata ai numerosi contratti a tempo determinato in scadenza a fine 2012 si è fornita una risposta (interlocutoria) con la proroga dei contratti fino al 31 luglio 2013. 

All’interno della politica di ammodernamento delle pubbliche amministrazioni (e, in qualche misura, in antitesi con i coevi interventi volti all’innalzamento dell’età pensionabile) si collocano, infine, le misure volte a precludere il prolungamento della attivita' lavorativa dei dipendenti pubblici con maggiore anzianità. A tal fine la permanenza in servizio per un biennio oltre i limiti di età per il collocamento a riposo (in precedenza configurata come diritto soggettivo del dipendente) viene dapprima rimessa alla discrezionalità della PA di appartenenza (chiamata a valutare la presenza di specifiche esigenze organizzative) e, successivamente, di fatto esclusa (dalla riforma Fornero ). Inoltre, viene riconosciuta alle PA la facoltà di risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici con 40 anni di anzianità contributiva.