Camera dei deputati

Le politiche perseguite nel corso della XVI legislatura in ambito scolastico e universitario hanno inteso riorganizzare i relativi sistemi, tenendo conto anche della necessità di razionalizzare la spesa.

In particolare, sul fronte della razionalizzazione della spesa, le riduzioni agli stanziamenti dei Ministeri determinate da vari interventi normativi (dal D.L. 112/2008, al D.L. 95/2012) per il MIUR hanno determinato una riduzione - al netto degli oneri relativi al rimborso del debito pubblico - da 58.649 milioni di euro risultanti dal Rendiconto 2008, a 51.084 milioni di euro risultanti dalla Legge di bilancio 2013, con una incidenza percentuale sulla spesa finale del bilancio dello Stato che passa, nel periodo indicato, dal 10,6% al 9,1%.

L’intervento normativo si è attuato soprattutto tramite decreti-legge e regolamenti di delegificazione. Fa eccezione la riforma del sistema universitario, operata con una legge la quale, a sua volta, ha previsto l’emanazione di numerosi decreti legislativi e regolamenti di delegificazione, che, a loro volta, hanno fatto rinvio all’intervento di successivi atti secondari.

Le principali novità intervenute nel corso della legislatura sono, dunque, di iniziativa governativa, in vari casi, comunque, adottate previo parere parlamentare.

L’unico grande tema dibattuto durante la legislatura per iniziativa parlamentare ha avuto per oggetto, nel testo finale - meno ampio di quello iniziale - l’autogoverno delle istituzioni scolastiche (A.C. 953 e abb.): dopo essere stato approvato dalla Camera, il provvedimento non ha, però, concluso il suo iter al Senato.

Ad un più adeguato uso delle risorse può essere riferita la riunificazione delle funzioni in materia di istruzione, università e ricerca in un solo Ministero (D.L. 85/2008), come già disposto dal d.lgs. 300/1999, cui, tuttavia, aveva fatto seguito la nuova suddivisione in due Ministeri (D.L. 181/2006).

Per la scuola, il motore delle riforme è stato rappresentato dall’art. 64 del D.L. 112/2008 che, disponendo l’intervento di vari regolamenti di delegificazione, ha avviato una revisione dell’assetto ordinamentale, organizzativo e didattico, con riferimento a dotazioni organiche , curricoli e piani di studio , costituzione delle classi ,rete scolastica.

L’art. 64 citato ha determinato un ulteriore intervento della Corte costituzionale sul nuovo assetto delle competenze delineato dall’art. 117 della Costituzione.

Con la sentenza 200/2009, la Corte, proseguendo un ragionamento già avviato con la sentenza 279/2005, ha ritenuto attribuibili alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. n), Cost.), in quanto norme generali, le disposizioni atte a definire la struttura portante del sistema nazionale di istruzione e ad assicurare, mediante un’offerta formativa omogenea, la sostanziale parità di trattamento fra gli utenti (fra le altre, la regolamentazione dell'accesso al sistema ed i termini del diritto-dovere alla sua fruizione, la definizione degli standard minimi formativi richiesti per la spendibilità nazionale dei titoli, i princípi della valutazione complessiva del sistema e quelli della valutazione degli insegnanti). La Corte ha, invece, ribadito - sancendo l’illegittimità costituzionale di alcune disposizioni dell’art. 64 citato - che appartengono alla competenza concorrente di Stato e regioni, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., le disposizioni incidenti più direttamente sulle realtà territoriali, quali quelle relative al dimensionamento della rete scolastica.

Per quanto riguarda la connessione tra sistema formativo e mondo del lavoro, è stato operato il rilancio dell’offerta formativa tecnico-professionale. Pertanto: sono stati riordinati i relativi segmenti tecnico-professionali dell’istruzione secondaria di secondo grado (DPR 87 e 88 del 2010); sono stati avviati, a regime, i percorsi di istruzione e formazione professionale, di competenza regionale (sulla base dell’Accordo raggiunto in Conferenza Stato-regioni il 29.4.2010); dal 2011, sono stati avviati i percorsi degli Istituti tecnici superiori, quale canale formativo di livello postsecondario, parallelo ai percorsi accademici; è stato ridisciplinato l’apprendistato (d.lgs. 176/2011), finalizzandone due tipologie al conseguimento di titoli di studio. Ora è in corso, ai sensi dell’art. 52 del D.L. 5/2012 un processo volto a realizzare un'offerta coordinata tra i diversi percorsi formativi tecnici e professionali , a sostegno dello sviluppo delle filiere produttive del territorio e dell’occupazione dei giovani.
Nello stesso ambito, occorre, altresì, ricordare l’estensione agli istituti di istruzione secondaria di secondo grado dell’obbligo, già previsto per le università, di rendere pubblici e gratuitamente accessibili sui relativi siti istituzionali, i curricula dei propri studenti all'ultimo anno di corso, nonché l’inclusione dei consorzi universitari fra i soggetti che possono svolgere attività di intermediazione in materia di lavoro (art. 29 D.L. 98/2011).

Per assicurare maggiore qualità al sistema scolastico e superare le carenze della scuola italiana sul terreno degli apprendimenti degli studenti, sono state ridisegnate, sulla base di una previsione recata dalla legge finanziaria 2008, le modalità della formazione iniziale degli insegnanti (DM 249/2010). Il disegno riformatore, tuttavia, è ancora in corso di attuazione: infatti, in occasione della presentazione, il 23 gennaio 2013, dello schema di DM (Atto 535) che, modificando il DM 249/2010, dispone l’istituzione di percorsi abilitanti speciali per i docenti precari in possesso di determinati requisiti di servizio, il Governo ha rappresentato le difficoltà derivanti dalla mancata attivazione delle lauree magistrali e dei diplomi accademici di secondo livello validi ai fini dell’abilitazione nelle classi di concorso della scuola secondaria di secondo grado, nonché dalla mancata conclusione dell’iter volto alla revisione delle classi di concorso.

Non è stato, poi, avviato un ragionamento sulle modalità di reclutamento dei docenti, previsto dalla stessa legge finanziaria 2008.

E’ stato, invece, varato  un piano triennale per l'assunzione a tempo indeterminato di personale docente e ATA per gli anni 2011-2013 (art. 9, co. 17, D.L. 70/2011) – che dovrebbe determinare, al termine del periodo, l’assunzione, al massimo, di circa 74.000 unità di personale docente e di circa 50.000 unità di personale ATA -; nella seconda parte della legislatura, inoltre, è stato emanato, con riferimento ai posti risultanti vacanti e disponibili negli a.s. 2013/2014 e 2014/2015, un bando di concorso, per titoli ed esami, per il reclutamento, su base regionale, di 11.542 docenti nelle scuole dell'infanzia, primaria, secondaria di I e II grado (GU n. 75 del 25.09.2012).

E’ stata, altresì, prevista l’individuazione di un nuovo sistema nazionale di valutazione del sistema scolastico, costituito da Istituto nazionale di documentazione, innovazione e ricerca educativa (INDIRE), Istituto nazionale per la valutazione del sistema di istruzione e formazione (INVALSI), e corpo ispettivo (art. 2, co. 4-undevicies, D.L. 225/2010), per la quale il Governo ha presentato alle Camere, il 23 gennaio 2013, lo schema di regolamento n. 536 , approvato definitivamente dal Consiglio dei Ministri l'8 marzo 2013.

Nell’ambito del processo di ricorso alle nuove tecnologie è stata prevista la progressiva adozione di libri di testo digitali (da ultimo, art. 11 D.L. 179/2012). Inoltre, è stata avviata, dall’a.s. 2012/2013, l’iscrizione on line  ed è stata prevista la redazione della pagella on line (art. 7, co. 27-32, D.L. 95/2012).

Per gli studenti, oltre agli interventi di riordino dei percorsi di istruzione secondaria di secondo grado e agli altri interventi per favorire il raccordo fra istruzione e lavoro, sopra ricordati, le principali novità sono consistite nella reintroduzione del voto in condotta nelle scuole secondarie di I e II grado e della valutazione con voto in decimi nelle scuole primarie e secondarie di I grado (artt. 2 e 3 D.L. 137/2008).

Con riguardo all’universita' , alle istituzioni di alta cultura e alle accademie, le disposizioni legislative costituiscono limiti all’interno dei quali si sviluppa l’autonomia riconosciuta dall’art. 33 Cost.

Il settore universitario è stato oggetto di un complessivo intervento di riforma (L. 240/2010, che ha fatto seguito alle misure adottate con il D.L. 180/2008)  volto - come esplicitato già nelle Linee guida del Governo per l’università del novembre 2008 - a  coniugare autonomia e responsabilità,  valorizzare il merito, combinare didattica e ricerca. 

Sono stati, pertanto, ridefiniti i meccanismi di governance e il sistema di reclutamento del personale docente e sono stati previsti l'accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei corsi di studio - come condizione per la loro sussistenza - la revisione del sistema di contabilita' universitario, l’introduzione del costo standard per studente, l’applicazione di meccanismi premiali nella distribuzione dei fondi, l’attribuzione di una quota del FFO (Fondo per il finanziamento ordinario) sulla base della valutazione delle politiche di reclutamento.

Non è stato, invece, istituito un apposito fondo di rotazione a garanzia del riequilibrio finanziario degli atenei, pur previsto dalla L. 240/2010, in quanto, come evidenziato nella relazione illustrativa dello schema di d.lgs. n. 437, non sono state reperite le risorse finanziarie necessarie a garantirne la copertura.

Alcuni dei provvedimenti adottati necessitano, tuttavia, per la piena operatività, dell’intervento di ulteriori atti normativi, allo stato non intervenuti.

Con la stessa L. 240/2010 è stato, inoltre, istituito un Fondo per il merito, volto alla promozione dell’eccellenza degli studenti universitari attraverso un sistema di prestiti e premi di studioe, successivamente, è stata costituita la Fondazione per il merito come strumento operativo di gestione. Alla Fondazione possono affluire capitali pubblici e privati. In particolare, la norma istitutiva della stessa Fondazione ha previsto un’autorizzazione di spesa di 9 milioni di euro per il 2011 e di 1 milione di euro a decorrere dal 2012 (art. 9, co. 3 e ss. D.L. 70/2011).

Infine, sono state ridefinite le modalità di valutazione del sistema universitario e della ricerca: in particolare, il 2 maggio 2011 si è insediata l’Agenzia nazionale per la valutazione dell’università e della ricerca (ANVUR), istituita con l’art. 2, co. 138-142, del D.L. 262/2006, ma non divenuta operativa fino all’intervento del DPR 76/2010, che ne ha delineato struttura e funzionamento.

Con riferimento alle Istituzioni di alta formazione e specializzazione artistica e musicale (AFAM), i principali interventi hanno riguardato la determinazione di settori artistico disciplinari, obiettivi formativi e ordinamenti didattici, così come già fatto per i corsi universitari (D.L. 180/2008), nonché la definizione di un sistema di equipollenza dei titoli di studio da esse rilasciati con i titoli di studio universitari (L. 228/2012).