Camera dei deputati

Nel settore dei trasporti, la XVI Legislatura è stata caratterizzata dall’istituzione di un’Autorità indipendente di regolazione. L’istituzione di tale organismo è intervenuta con l’articolo 37 del decreto-legge n. 201/2011, al termine di una vicenda che ha visto il costante interessamento e le sollecitazioni della IX Commissione trasporti della Camera. L’Autorità, composta da tre membri, non risulta ancora operativa perché non si è ancora proceduto alla nomina dei suoi componenti. All'Autorità sono affidati compiti significativi, di regolazione e di promozione e tutela della concorrenza nel settore dei trasporti.  

Con riferimento al trasporto stradale, la XVI Legislatura si è caratterizzata in primo luogo per l’impegno parlamentare in materia di sicurezza stradale.

Tale impegno si è posto in coerenza con le indicazioni dell’Unione europea. Infatti, il Piano d'azione sulla sicurezza stradale del 2010 e il nuovo Libro bianco sui trasporti del 2011 fissano l’obiettivo del dimezzamento del numero delle vittime entro il 2020 e prevedono la creazione di uno spazio comune della sicurezza stradale, individuando sette obiettivi strategici (tra questi il miglioramento dell’educazione e della formazione; il rafforzamento del controllo della normativa; il miglioramento della sicurezza delle infrastrutture stradali e dei veicoli).

L’azione legislativa italiana si è caratterizzata per un rafforzamento dell’apparato sanzionatorio. In particolare:

1. il decreto-legge n. 92/2008 ha, tra le altre cose, aggravato le pene per delitto di omicidio colposo commesso in violazione delle norme sulla circolazione stradale, soprattutto se commesso da un soggetto in stato di ebbrezza alcolica o sotto l'effetto di sostanze stupefacenti;
2. la legge n. 94/2009 ha, tra le altre cose, esteso a cinque anni il periodo di revoca della patente per guida in stato di ebbrezza o alterazione per sostanze psicotrope.

Di ampia portata sono risultati poi:

1. la riforma del codice della strada (legge n. 120/2010) che ha disposto, fra l'altro, l’introduzione del principio “chi guida non beve” per i giovani di età compresa fra 18 e 21 anni, per i conducenti nei primi tre anni dal conseguimento della patente e per i conducenti professionali e l’aggravamento delle sanzioni per alcune delle più rilevanti infrazioni al codice della strada;
2. il decreto legislativo n. 59/2011 di recepimento della direttiva 2006/126/CE, la quale ha provveduto ad aggiornare la normativa vigente in materia di patenti di guida e a sostituire gli oltre 110 modelli di patente in circolazione con un modello unico in formato carta di credito.

La conclusione della Legislatura ha poi interrotto l’iter, alla Camera di due significative proposte di legge in materia di sicurezza stradale:

1. la proposta di legge C. 4662 recante una delega al Governo per la riforma del codice della strada: tra i criteri direttivi si segnalano la revisione dell'apparato sanzionatorio e la revisione ed il coordinamento del sistema dei ricorsi amministrativi e giurisdizionali;
2. la proposta di legge C. 5361 recante specifiche modifiche al codice della strada con riferimento ad aspetti, quali, tra gli altri, la modalità di pagamento delle sanzioni e la revoca della patente in caso di omicidio colposo.

L’iter delle due proposte di legge è stato caratterizzato anche dall’approfondita riflessione, che non ha però condotto ad una proposta di soluzione legislativa, sulla configurabilità del dolo eventuale per l’omicidio commesso in violazione delle norme del codice della strada relative alla guida in stato di ebbrezza o alterazione per sostanze psicotrope.

Nel corso della XVI Legislatura le questioni relative al trasporto pubblico locale si sono invece andate intrecciando con quelle relative alla vicenda complessiva della liberalizzazione dei servizi pubblici locali. Al tempo stesso, alcune specifiche disposizioni sono intervenute sia con riferimento alle modalità di assegnazione dei servizi di trasporto pubblico locale sia con riferimento al finanziamento di tali attività.

Per quanto riguarda il primo aspetto, l’articolo 61 della legge n. 99/2009 ha attenuato il principio dell’obbligo di affidamento dei servizi con procedure concorsuali, stabilito originariamente dall’articolo 18 del decreto legislativo n. 422/1997, con la previsione della facoltà, concessa alle autorità competenti, di aggiudicare direttamente i contratti di servizio, anche in deroga alla disciplina di settore, attraverso un richiamo a specifiche disposizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007.

In materia di finanziamento del servizio di trasporto pubblico locale, da ultimo il comma 301 dell’articolo 1 della legge di stabilità 2013 (legge n. 228/2012) ha istituito il Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario, alimentato da una quota di compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina.

Su tutto il settore del trasporto pubblico locale potrebbe avere un impatto l’attività, una volta avviata, dell’Autorità dei trasporti. Tra le sue competenze rientrano, infatti, la definizione degli schemi dei bandi delle gare per l'assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva e l’individuazione dei criteri per la nomina delle commissioni aggiudicatrici.

La XVI Legislatura ha anche visto significativi interventi in materia di regolazione dei servizi dei taxi e di noleggio con conducente. In particolare, l’articolo 29, comma 1-quater, del decreto-legge n. 207/2008 ha previsto, per il noleggio con conducente, specifici requisiti quali una preventiva autocertificazione per l’accesso nel territorio di altri comuni e nuove modalità per il rilascio delle licenze e delle autorizzazioni. Il termine per l’emanazione del regolamento attuativo della disposizione, che in forza della previsione contenuta nell'articolo 2 del decreto-legge n. 40/2010 dovrà contenere anche una generale revisione dei principi fondamentali in materia di autotrasporto pubblico non di linea, è stato più volte prorogato e da ultimo fissato al 31 dicembre 2013.

In materia di servizio taxi è stato riconosciuto, dal decreto-legge n. 1/2012, all’Autorità dei trasporti il compito di monitorare e verificare la corrispondenza del servizio, delle tariffe e della qualità delle prestazioni alle esigenze dei diversi contesti urbani, secondo i criteri di ragionevolezza e proporzionalità. La medesima disposizione ha demandato alle regioni e ai comuni il compito di regolare, previo parere dell’Autorità, il servizio di taxi a principi quali l’incremento del numero di licenze, ove ritenuto necessario da un’analisi dell’Autorità; maggiore libertà di organizzazione del servizio, maggiore libertà di fissazione delle tariffe.

Per quanto concerne il settore dell’autotrasporto di merci su gomma, misure di ampia portata sono state inserite, all’inizio della XVI Legislatura, nell’articolo 83-bis del decreto-legge n. 112/2008, successivamente modificato in numerose occasioni. Rispetto alla liberalizzazione del settore operata con il decreto legislativo n. 286/2005 (che ha rimesso alla contrattazione delle parti la determinazione del corrispettivo) si è quindi intervenuti su:

1. disciplina del contratto di trasporto, con particolare riferimento alla determinazione del corrispettivo, che deve essere comunque tale da coprire i costi minimi di esercizio, individuati in accordi conclusi tra le associazioni di categoria in misura tale da garantire il rispetto dei parametri di sicurezza normativamente previsti;
2. disciplina dell’orario di lavoro e dei relativi controlli, per contribuire a garantire la sicurezza del trasporto stradale;
3. sostegno economico (agevolazioni fiscali e previdenziali ed erogazioni), per controbilanciare gli elementi di criticità dovuti all’aumento del prezzo del carburante e alla crisi economica;
4. promozione dell’aggregazione imprenditoriale e della formazione professionale.

Con riferimento alla logistica, in fine, la IX Commissione trasporti della Camera ha accompagnato, con apposite audizioni del rappresentante del Governo responsabile, l’elaborazione del piano nazionale della logistica. Di tale piano sono state presentate alla Commissione le linee guida elaborate nel dicembre 2010; sulla materia è poi ritornato, da ultimo, l’Allegato infrastrutture alla nota di aggiornamento al DEF del settembre 2012.  

Nella XVI Legislatura è proseguito il processo di adattamento della legislazione italiana alle politiche dell’Unione europea in materia di costituzione di uno spazio ferroviario unico. Si è trattato di politiche che, come dimostra anche il dibattito in corso sul c.d. “quarto pacchetto” ferroviario, ancora sembrano oscillare tra la richiesta di una completa attuazione dei principi di separazione tra gestione dell’infrastruttura ferroviaria e gestione del servizio e di interoperabilità, da un lato, e la riflessione sulla sostenibilità ed efficienza di una simile soluzione, dall’altro lato. Si è così creata una situazione assai variegata in cui coesistono contesti di liberalizzazione, come quelli della Gran Bretagna e della Svezia, con realtà caratterizzate dall’assenza o da un basso grado di separazione tra rete e servizio, come Francia e Germania, ovvero da una separazione solo societaria come l’Italia che ha registrato anche, negli ultimi anni, da una parte, l’apertura alla concorrenza su una delle principali tratte del Paese (l’Alta velocità Torino-Milano-Roma), e, dall’altra parte, uno scarso ricorso all’effettuazione di gare per l’assegnazione del servizio.

In questo quadro un particolare rilievo è assunto dall’articolo 59 della legge n. 99/2009 che, nel recepire la direttiva 2007/58/CE in materia di apertura alla concorrenza del trasporto internazionale passeggeri, si è avvalso di una facoltà prevista dalla medesima direttiva, consentendo che il diritto, pure riconosciuto, delle imprese ferroviarie a far salire e scendere passeggeri lungo le stazioni nazionali di una tratta internazionale possa essere sottoposto a limitazioni nei casi in cui il suo esercizio possa compromettere l’equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico.

Nel corso della Legislatura si è anche intervenuti in materia di durata dei contratti di servizio di trasporto ferroviario regionale, stabilendo una durata minima non inferiore a sei anni, rinnovabili di altri sei (articolo 7, comma 3-ter, del decreto-legge n. 5/2009). Sulla materia degli affidamenti ha un impatto anche la disposizione dell’articolo 25, comma 2, del decreto-legge n. 185/2008 che ha stanziato 480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011 “al fine della stipula dei nuovi contratti di servizio dello Stato e delle Regioni a statuto ordinario con Trenitalia s.p.a.”

Con riferimento ai contratti di servizio e di programma, nel corso della Legislatura è stato stipulato, nel giugno 2011, il contratto di servizio per il trasporto passeggeri relativo al periodo 2009-2014, mentre è in corso di stipulazione il contratto di servizio per il trasporto merci per il medesimo periodo (il 21 dicembre 2012 è stato approvato sullo schema di contratto il parere del CIPE); nel corso della Legislatura  sono stati anche stipulati gli aggiornamenti 2009 e 2010-2011 al contratto di programma. Con l’aggiornamento 2010-2011 è stata altresì prorogata la vigenza del contratto di programma scaduto fino alla stipula del nuovo contratto. Gli aggiornamenti al contratto di programma sono stati esaminati dalle competenti Commissioni parlamentari, mentre per i contratti di servizio non è prevista la previa acquisizione del parere parlamentare.

L’aggiornamento 2010-2011 al contratto di programma tra Ministero delle infrastrutture ed RFI prevede un quadro degli investimenti di 83.020 milioni di euro. Durante la XVI Legislatura, alcune disposizioni sono intervenute per finanziare la realizzazione delle infrastrutture ferroviarie: si ricorda, da ultimo, l’articolo 32 del decreto-legge n. 98/2011 che ha istituito il fondo infrastrutture ferroviarie e stradali con una dotazione di 930 milioni di euro per l’anno 2012 e 1000 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2013 al 2016. Specifiche disposizioni hanno anche interessato la realizzazione dell’Alta Velocità Torino-Lione (da ultimo l’articolo 1, comma 208, della legge di stabilità 2013, legge n. 228/2012, che ha stanziato 2.940 milioni di euro nel periodo 2013-2019).

Anche per la disciplina futura del settore ferroviario assumerà rilievo l’attività dell’Autorità dei trasporti che dovrà, in base all’articolo 37 del decreto-legge n. 201/2011:

1. verificare che nei bandi di gara per il trasporto ferroviario regionale, non sussistano condizioni discriminatorie;
2. definire, sentiti il Ministero, le regioni e gli enti locali, gli ambiti del servizio pubblico sulle tratte;
3. svolgere le funzioni di organismo di regolazione per l'accesso all'infrastruttura ferroviaria. Inoltre, in base all’articolo 37 del decreto-legge n. 1/2012, l’Autorità dovrà redigere entro il 30 giugno 2013, una relazione da trasmettere al Governo e al Parlamento su “l'efficienza dei diversi gradi di separazione tra l'impresa che gestisce l'infrastruttura e l'impresa ferroviaria”.

Nel corso della XVI Legislatura, in fine, si è registrato il costante impegno parlamentare negli interventi a favore dei familiari delle vittime di incidenti ferroviari. In particolare, la legge n. 106/2010, poi modificata dalla legge n. 107/2012, ha stabilito uno stanziamento di dieci milioni di euro per il 2010 in relazione all’incidente di Viareggio del 29 giugno 2009 (31 morti); la legge n. 135/2011 ha stanziato 800000 euro per il 2011 e 2,2 milioni di euro per il 2012 in relazione all’incidente della Val Venosta/Vinschgau (9 vittime).

La XVI Legislatura è stata caratterizzata, in materia portuale dal dibattito sulla riforma della legge recante la disciplina generale del settore, la legge n. 84/1994, che si è andato intrecciando con quello sull’introduzione di una nuova legislazione in materia di interporti. Ciò è avvenuto in un contesto segnato da un forte aumento di interesse per il carattere strategico che il sistema portuale può avere nella logistica nazionale, anche alla luce dell’evoluzione dei traffici internazionali che vede, con l’aumento di merci provenienti dall’Oriente asiatico, una ritrovata centralità del Mediterraneo (anche se ostacolata dalla concorrenza dei porti nord-europei). In questo quadro, l’assetto delineato dalla legge n. 84/1994, fondato sulla separazione tra funzioni di regolazione ed indirizzo affidate alle autorità portuali e svolgimento delle attività economiche affidate alle imprese private, si confronta con l’esigenza di significativi investimenti nel settore e con la necessità di disciplinare alla luce di ciò e del rispetto dei principi di concorrenza la durata delle concessioni (anche tenendo conto, al riguardo, del dibattito in corso in sede di Unione europea).

Con riferimento alla riforma della legislazione portuale, il Senato ha approvato, nel settembre 2012, un progetto di legge di riforma, il cui esame è stato avviato, ma non concluso dalla IX Commissione della Camera (C. 5453).  Con riferimento al tema degli interporti, invece, la Camera ha approvato, nell'aprile 2012, un progetto di legge, il cui esame è stato avviato, ma non concluso, dalla 8ª Commissione del Senato (S. 3257).

Tra le principali misure di riforma della legge n. 84/1994 prospettate dalla proposta di legge C. 5453 si segnala l'articolo 17 che prevede che la selezione per l’assegnazione delle concessioni di aree o banchine portuali alle imprese debba essere effettuata mediante procedura di evidenza pubblica, per una durata da determinare tenendo conto del programma di investimenti del concessionario. Si prevede inoltre che la concessione possa essere prolungata di un terzo in ragione del programma di investimenti da effettuare.

In materia di interporti, la proposta di legge S. 3257 prevede, tra le altre cose, la predisposizione da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentita l’istituenda Consulta nazionale per la logistica e l’intermodalità, di un piano nazionale degli interporti; definisce le procedure per l’istituzione di nuovi interporti e qualifica la gestione degli interporti come “attività di prestazione di servizi rientrante tra le attività aventi natura commerciale”, precisando altresì che “i soggetti che gestiscono interporti agiscono in regime di diritto privato, anche se il loro statuto non prevede il fine di lucro”.

Nel corso della XVI Legislatura si è inoltre provveduto a potenziare l’autonomia finanziaria delle autorità portuali. In particolare, l’articolo 14 del decreto-legge n. 83/2012 ha previsto l’assegnazione su base annua, nel limite di 70 milioni di euro annui, dell’uno per cento del gettito dell’IVA relativa all’importazione di merci introdotte nel territorio nazionale per il tramite di ciascun porto rientrante nelle circoscrizioni delle autorità portuali.

In fine, durante la XVI Legislatura si è proceduto alla privatizzazione di Tirrenia Spa. 

Come testimoniato dall’indagine conoscitiva svolta dalla IX Commissione trasporti nel corso della XVI Legislatura, il sistema aeroportuale italiano appare caratterizzato, da un lato, dall’esigenza di un adeguamento alle politiche dell’Unione europea volte alla creazione di uno spazio aereo comune e, dall’altro lato, dal dibattito sull’esigenza di una razionalizzazione delle strutture esistenti.

La XVI Legislatura ha visto l’introduzione di alcune significative modifiche in materia di disciplina dei diritti aeroportuali, da ultimo con il recepimento della direttiva 2009/12/CE, avvenuto con il decreto-legge n. 1/2012 (artt. 71-83).

Con la direttiva 2009/12/CE si è inteso introdurre un sistema di diritti aeroportuali basato, in un quadro di libera concorrenza, sul confronto fra gestori e utenti aeroportuali.

Nel recepire la direttiva, le disposizioni sopra richiamate del decreto-legge n. 1/2012 hanno individuato l’Autorità di regolazione del settore nell’Autorità dei trasporti e, nelle more della sua costituzione, nell’ENAC.

Successivamente, l’articolo 22 del decreto-legge n. 5/2012 ha fatto salvo il completamento delle procedure in corso volte alla stipula dei contratti di programma con le società di gestione aeroportuali, da concludersi entro il 31 dicembre 2012.

E’ stato inoltre presentato il 29 gennaio 2013 dal Ministro delle Infrastrutture e trasporti, l’Atto di indirizzo per la definizione del Piano Nazionale per lo sviluppo aeroportuale, che propone un riordino organico del settore aeroportuale sia sotto il profilo infrastrutturale che dei servizi e delle gestioni ed una nuova classificazione degli aeroporti di interesse nazionale. L’atto di indirizzo dovrà essere emanato con Decreto del Presidente della Repubblica, dopo l’intesa con la Conferenza Permanente Stato Regioni ed il parere delle competenti commissioni parlamentari. L’atto di indirizzo segnala la necessità di evitare la realizzazione di nuovi aeroporti e di considerare di interesse nazionale:

1. gli aeroporti inseriti nel “core network” delle reti TEN-T;
2. gli aeroporti inseriti nel “comprehensive network” delle reti TEN-T con più di un milione di passeggeri annui ovvero con più di 500.000 passeggeri annui ma in possesso di caratteristiche quali l’unicità regionale o la collocazione in territori di scarsa accessibilità ovvero gli aeroporti indispensabili per la continuità territoriale;
3. gli aeroporti non inseriti nelle reti TEN-T ma con volumi di traffico vicini ad un milione di passeggeri e destinati alla delocalizzazione del traffico di grandi aeroporti.

In fine, l’avvio della Legislatura è stato caratterizzato dal susseguirsi di interventi normativi riguardanti la crisi di Alitalia.