Camera dei deputati

Nel quadro di riferimento della normativa dell’UE volta a migliorare le politiche di regolazione e vigilanza, sono state introdotte norme dirette al rafforzamento patrimoniale degli istituti finanziari, alla revisione delle politiche remunerative e di governance, fino alle disposizioni per il processo di unificazione della vigilanza bancaria nell’area euro.

Il rafforzamento degli istituti finanziari

Con successivi decreti-legge sono state innanzitutto adottate misure tendenti a favorire un rafforzamento patrimoniale delle banche e a prevedere la possibilità di garanzia dello Stato sui depositi bancari; sono state emanate norme relative, fra l’altro, alla possibilità di rifinanziamento delle banche con meccanismi di scambio di titoli, all’amministrazione straordinaria e alla gestione provvisoria delle banche. E’ stata, in particolare, prevista una modalità di finanziamento dell'economia mediante un adeguato livello di patrimonializzazione del sistema bancario attraverso la sottoscrizione pubblica di obbligazioni bancarie speciali (D.L. n. 185 del 2008).

Più di recente, il D.L. 95 del 2012 ha autorizzato la sottoscrizione, da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, di nuovi strumenti finanziari emessi dalla Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A. (MPS) e computabili nel patrimonio di vigilanza, fino all’importo di euro 3,9 miliardi di euro. L’intervento è finalizzato a rispettare l’impegno preso dall’Italia in occasione del Consiglio europeo del 26 ottobre 2011, a seguito dell’impossibilità di MPS di ricorrere, per una parte dell’importo richiesto dall’Autorità di vigilanza europea, a soluzioni private volte al rafforzamento del patrimonio, a causa delle attuali condizioni di mercato altamente volatili.

Il processo di adeguamento a Basilea 3

Nel luglio 2011 la Commissione europea ha presentato proposte legislative volte a dare attuazione nell’Ue all’accordo di Basilea 3 , definito nel dicembre 2010 dal Comitato di Basilea della Banca dei regolamenti internazionali, che fissa livelli più elevati per i coefficienti patrimoniali delle banche. In particolare, l’accordo impone alle banche di detenere un livello di capitale quantitativamente e qualitativamente più elevato che consenta di assorbire autonomamente eventuali perdite, senza ricorrere a ricapitalizzazioni a carico di fondi pubblici, e di assicurare la continuità nell’operatività.

Le proposte originarie della Commissione prospettavano l’introduzione graduale in misura del 20% all’anno dal 2014 per raggiungere il 100% nel 2018. Si rammenta in proposito che nel corso del mese di gennaio 2013 l’organo direttivo del Comitato di Basilea ha modificato la decorrenza dei requisiti di capitale richiesti agli istituti di credito (in particolare, il cd. “requisito minimo dell’indicatore di breve termine”, Liquidity Coverage Ratio - LCR), la cui piena operatività è stata posticipata dal 2015 al 2019.

Una parziale anticipazione dell’assetto prospettato dalle proposte della Commissione europea è stata peraltro determinata dalla raccomandazione adottata dall'Autorità bancaria europea (EBA) il 9 dicembre 2011, che imponeva - in via eccezionale e temporanea ed entro la fine di giugno 2012 – alle banche europee di creare una riserva supplementare di fondi propri, in particolare al fine di compensare la svalutazione dei titoli di debito sovrano di alcuni Stati membri dell’UE da esse detenuti.

La Commissione Finanze, nel documento finale adottato in esito all’esame delle proposte della Commissione europea sopra richiamate, approvato il 29 febbraio 2012, ha espresso il timore che i forti incrementi richiesti nella capitalizzazione delle banche possano tradursi in una riduzione delle risorse disponibili per il sistema produttivo italiano, costituito soprattutto da piccole e medie imprese, la cui principale fonte di finanziamento è costituita dal canale bancario. La Commissione ha quindi auspicato l’approvazione di alcuni emendamenti per ridurre i potenziali “effetti collaterali” sull'erogazione del credito, tra i quali, in particolare, l’applicazione dell'aumento dei requisiti patrimoniali - laddove i crediti siano concessi alle PMI, con una eventuale estensione anche alle ONLUS e alle cooperative sociali - mediante l'introduzione di uno specifico “fattore correttivo” dei parametri richiesti da Basilea 3.

La vigilanza bancaria unificata

Nell’ambito del processo di rafforzamento dell'integrazione economica e fiscale dell'eurozona, dopo la creazione, nel corso del 2010, del sistema europeo delle autorità di vigilanza finanziarie (SEVIF ), nel settembre 2012 la Commissione europea ha presentato proposte legislative volte alla creazione di un sistema di vigilanza bancaria unificata . Dopo un complesso negoziato è stato raggiunto un accordo in seno al Consiglio ECOFIN del 13 dicembre 2012 in base al quale dal 1° marzo 2014 la BCE assumerà i poteri di vigilanza diretta sulle banche che hanno attivi per almeno 30 miliardi di euro o un patrimonio almeno pari al 20% del Pil del Paese (circa 200 su oltre 6.000 banche presenti nell'eurozona). Le banche sotto quella soglia resteranno sotto la vigilanza delle autorità nazionali, ferma restando la responsabilità ultima (e relativo il potere di avocazione) della BCE.

La creazione del sistema di vigilanza unificato costituisce, tra l’altro, la precondizione affinché il Meccanismo europeo di stabilità (ESM) possa ricapitalizzare direttamente gli istituti di credito in difficoltà, evitando in tal modo che il supporto finanziario al sistema bancario vada a gravare sui bilanci pubblici dei Paesi membri.

La Commissione Finanze della Camera ha approvato, in esito all’esame delle proposte sopra indicate, un documento finale (dicembre 2012) con cui ha sollecitato la rapida realizzazione di un'unione bancaria, che viene considerata il primo e più urgente passo per spezzare il legame tra debito sovrano e debito bancario e porre rimedio alla frammentazione del mercato europeo dei servizi finanziari.

Sul medesimo argomento la Commissione Finanze e tesoro del Senato ha svolto un ciclo di audizioni, conclusesi il 12 dicembre 2012  con l'approvazione di una risoluzione  Doc. XVIII, n. 179 .

La vigilanza sulle politiche remunerative

Con la legge comunitaria 2010 sono state introdotte disposizioni volte complessivamente ad attuare la direttiva 2010/76/CE sul portafoglio di negoziazione e sulla revisione delle politiche remunerative da parte delle autorità di vigilanza, nonché ad ampliare i poteri della Banca d'Italia; in particolare, all’Autorità è stato conferito il potere di emanare norme generali aventi a oggetto il governo societario, l'organizzazione amministrativa e contabile, i controlli interni, i sistemi di remunerazione e incentivazione.

La Banca d'Italia può anche adottare provvedimenti interdittivi specifici nei confronti di singoli istituti e impartire alle società a capo dei gruppi bancari istruzioni anche in tema di governance societaria, controlli interni e sistemi di remunerazione dei pagamenti e di utilizzo della fatturazione elettronica.

Divieto di interlocking

Al fine di favorire la trasparenza e la liberalizzazione del mercato bancario-finanziario, il D.L. n. 78 del 2010 ha ripristinato il divieto per i soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione o controllo presso le fondazioni bancarie di ricoprire funzioni di amministrazione, direzione o controllo presso la società bancaria conferitaria o sue controllate o partecipate (divieto di interlocking). Al riguardo il decreto legge n. 1 del 2012 (c.d. liberalizzazioni) ha esteso l’incompatibilità all’esercizio di cariche nelle società concorrenti della banca conferitaria o di società del suo gruppo. Una norma di analogo tenore è stata prevista dal decreto legge n. 201 del 2011 (c.d. Salva Italia) per i titolari di cariche negli organi gestionali, di sorveglianza e di controllo e per i funzionari di vertice di imprese o gruppi di imprese operanti nei mercati del credito, assicurativi e finanziari. Gli statuti delle fondazioni, inoltre, devono prevedere, tra l’altro, modalità di designazione e di nomina dell'organo di indirizzo ispirate a criteri oggettivi e trasparenti, improntati alla valorizzazione dei principi di onorabilità e professionalità.

Il credito al consumo

L'esigenza di rivedere la disciplina del credito al consumo nasce a seguito delle indicazioni fornite in sede europea, ma anche dall'esame in sede parlamentare delle più rilevanti problematiche legate all'istituto, in relazione al protrarsi della crisi economica e finanziaria.

Il recepimento della direttiva 2008/48/CE relativa ai contratti di credito ai consumatori ha rappresentato l’occasione per un processo di rivisitazione complessiva del Testo Unico Bancario e del Codice del Consumo: sono state quindi ricondotte all’interno del TUB disposizioni in materia di trasparenza dei contratti bancari e di spese addebitabili al cliente, e si è provveduto ad una revisione della disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario, con particolare riguardo alla disciplina delle incompatibilità, dei requisiti d’accesso (tecnico-informatici, patrimoniali, di professionalità ed onorabilità) e dell’organismo competente per la gestione degli elenchi degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi.

Anche a seguito delle risultanze dell'indagine conoscitiva sul credito al consumo svolta dalla Commissione Finanze, sono stati rafforzati i poteri, anche sanzionatori, attribuiti alle autorità di vigilanza, soprattutto per quanto riguarda la trasparenza nei rapporti tra operatori del credito e consumatori ed il contrasto alle pratiche commerciali scorrette, stimolando le autorità stesse ad orientare maggiormente la loro attività verso i profili di tutela dei consumatori. E’ stato istituito un sistema pubblico di prevenzione, sul piano amministrativo, delle frodi nel settore del credito al consumo, con specifico riferimento al furto d’identità.

Tra gli interventi realizzati, si ricorda la legge 3/2012 con la quale è stata disciplinata una nuova tipologia di concordato per comporre le crisi di liquidità del singolo debitore, al quale non si possono applicare le ordinarie procedure concorsuali. Su tale disciplina è poi intervenuto il D.L. 179/2012 che ha modificato alcuni aspetti della procedura e ne ha esteso l'applicazione al sovraindebitamento del consumatore.

Agevolazioni in materia di mutui immobiliari e accesso al credito

Le politiche adottate in questo settore, in sintonia con le decisioni assunte in ambito europeo, sono state finalizzate a contrastare la crisi finanziaria attraverso la garanzia di un sufficiente livello di liquidità alle istituzioni creditizie e dei depositi. Sono state quindi adottate una serie di misure agevolative sui contratti di mutuo immobiliare: tra queste, si ricorda il “Piano famiglie” firmato il 18 dicembre 2009 dall'ABI e dalle Associazioni dei consumatori e successivamente prorogato nel tempo (da ultimo fino a marzo 2013) che ha previsto la sospensione del rimborso delle rate di mutuo per almeno 12 mesi a specifiche condizioni. Diversi interventi hanno consentito di rinegoziare i mutui a tasso variabile; sono state migliorate le condizioni di estinzione anticipata e portabilità dei mutui e semplificate le procedure per estinguere le ipoteche iscritte a garanzia nonché per garantire il diritto di recesso dai contratti bancari; si è inoltre introdotta una più dettagliata disciplina della remunerazione spettante a banche e intermediari in rapporto agli affidamenti e agli sconfinamenti, con particolare riferimento alle commissioni bancarie per le linee di credito. Oltre all’istituzione dell'Osservatorio sull'erogazione del credito, è stato previsto un conto corrente di base che le banche sono tenute ad offrire senza costi di gestione. E’ stato infine rifinanziato il Fondo di solidarietà per i mutui per l’acquisto della prima casa.

Agevolazioni alle imprese

Sul versante delle imprese, è stata introdotta la possibilità di finanziamenti da parte della Cassa depositi e prestiti alle piccole e medie imprese tramite banche e intermediari finanziari ed è stata stipulata una convenzione tra il MEF e l'ABI avente ad oggetto una moratoria dei crediti delle piccole e medie imprese, più volte prorogata. E’ stata incrementata la dotazione del Fondo di garanzia per le PMI e sono stati modificati i parametri per la concessione della garanzia e della controgaranzia a valere sul Fondo, aumentando la percentuale di copertura e azzerando la commissione per realtà che si trovano in particolari condizioni di difficoltà.

Sono state previste misure a favore delle società non quotate che emettono cambiali finanziarie e obbligazioni e agevolazioni fiscali e finanziarie in favore delle cd. start-up innovative, con particolare riguardo alla raccolta di capitale di rischio attraverso portali online (c.d. crowdfunding), introducendo una modalità innovativa di raccolta di capitale, volta ad agevolare l'investimento in tali società.