Camera dei deputati

Al fine di superare le censure mosse dalla Commissione europea nell'ambito della procedura di infrazione C(2006) 2006/2419, secondo la quale il Governo italiano aveva imposto unilateralmente - con l'introduzione di una convenzione unica - un nuovo contratto alle concessionarie stradali, senza fornire motivazioni circa gli scopi perseguiti né orientamenti sulle modalità di applicazione del nuovo meccanismo, l'art. 8-duodecies del D.L. 8 aprile 2008, n. 59 ha modificato la disciplina sulle concessionarie autostradali (recata dall’art. 2, commi 82-90, del D.L. 262/2006), in modo da escludere l'applicazione unilaterale delle relative convenzioni da parte del Governo e i rischi di retroattività.

Il citato art. 8-duodecies ha inoltre disposto l'approvazione di tutti gli schemi di convenzione già sottoscritti dalle società concessionarie autostradali con la società ANAS S.p.A. alla data di entrata in vigore del decreto n. 59.

Tale disposizione è stata successivamente novellata dall’art. 2, comma 202, della legge finanziaria 2010 (L. 191/2009), che ha esteso l'approvazione di tutti gli schemi di convenzione a quelli già sottoscritti entro il termine del 31 dicembre 2009 (ulteriormente differito al 31 luglio 2010 dall’art. 47 del D.L. 78/2010), subordinatamente alla condizione che gli schemi recepiscano le raccomandazioni richiamate dalla delibera CIPE di approvazione.

Con una norma di interpretazione autentica, avente efficacia retroattiva, è stato poi previsto che il mancato adeguamento dei concessionari alle prescrizioni espresse dal CIPE sui relativi schemi di convenzione comportasse la caducazione dell'approvazione ex lege delle convenzioni medesime e il conseguente riavvio dell'ter di approvazione (art. 47 del D.L. 78/2010).

Con un’altra novella al medesimo articolo 8-duodecies, lo stesso comma 202 ha disposto che, per le tratte autostradali in concessione con scadenza entro il 31 dicembre 2014, l'Anas S.p.A., entro il 31 marzo 2010, avviasse le procedure ad evidenza pubblica per l'individuazione dei nuovi concessionari.

Un ulteriore intervento sulla disciplina delle convenzioni è stato recato dall’art. 43, commi 1-4, del D.L. 201/2011, che ha previsto la semplificazione della procedura di approvazione degli aggiornamenti o revisioni delle convenzioni relative alle concessioni autostradali. Nel nuovo iter procedurale non è più prevista l’acquisizione del parere delle Commissioni parlamentari e, nel caso disciplinato dal comma 2 (aggiornamenti o revisioni che non comportano variazioni al piano degli investimenti o ad aspetti di carattere regolatorio a tutela della finanza pubblica), anche di quello del CIPE. Il parere del CIPE non viene previsto nemmeno nel comma 3, che disciplina il caso in cui l’aggiornamento o la revisione riguardi concessioni i cui schemi di atti aggiuntivi sono già stati sottoposti al parere del CIPE alla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 201.

L'articolo 3-ter del D.L. 135/2009 ha introdotto alcune modifiche al comma 289 dell'articolo 2 della legge finanziaria 2008 (L. 244/2007) con cui, nel corso della XV legislatura, è stato introdotto nell’ordinamento nazionale il c.d. federalismo infrastrutturale.

Il citato comma 289 ha dettato infatti una norma che, per la realizzazione di infrastrutture autostradali previste dagli strumenti di programmazione vigenti, consentiva il trasferimento, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, delle funzioni e dei poteri di soggetto concedente ed aggiudicatore ad un soggetto di diritto pubblico appositamente costituito in forma societaria e partecipato dall’ANAS e dalle regioni interessate o da soggetto da esse interamente partecipato.

La novella apportata dal suddetto articolo 3-ter ha limitato la costituzione di società miste Anas-regioni, da una parte, alla sola realizzazione di infrastrutture autostradali di esclusivo interesse regionale, interamente ricadenti nel territorio di competenza di una singola regione e, dall'altra, alle sole funzioni di concedente escludendo quelle di concessionario.

L'art. 8-duodecies del D.L. 59/2008, oltre alle citate disposizioni modificative della disciplina delle convenzioni, ha introdotto un nuovo meccanismo di adeguamento tariffario che lega la variazione dei pedaggi - da una parte - al tasso di inflazione effettiva dell'anno precedente (fissandolo al 70% di quest'ultima) e - dall'altra - alla remunerazione degli investimenti.

Il successivo decreto-legge n. 185/2008, che ha introdotto un pacchetto di norme finalizzate al blocco e alla riduzione delle tariffe autostradali, ha previsto, all’art. 3, la possibilità di estendere il nuovo sistema tariffario, su richiesta, a tutte le società concessionarie.

Relativamente al contenuto principale del citato pacchetto di norme “blocca tariffe”, esso in particolare ha previsto, ferma restando la piena efficacia e validità delle previsioni tariffarie contenute negli atti convenzionali vigenti, la sospensione fino al 30 aprile 2009 sia degli incrementi tariffari autostradali relativi all’anno 2009 che la riscossione dell'incremento del sovrapprezzo sulle tariffe di pedaggio autostradali previsto dall'art. 1, comma 1021, della legge finanziaria 2007 (poi abrogato dal comma 9-bis dell’art. 19 del D.L. 78/2009).

L'articolo 15, commi 1-5, del decreto legge n. 78 del 2010 ha successivamente previsto alcune modifiche al sistema di pedaggiamento, finalizzate alla riduzione dei trasferimenti statali all’Anas:

• con riferimento alle autostrade e ai raccordi autostradali gestiti direttamente dall’Anas, è stata prevista l’introduzione di un pedaggiamento, dapprima utilizzando i caselli delle concessionarie e, successivamente, attraverso un sistema di esazione di tipo free flow (a flusso libero); il D.P.C.M. attuativo di tale disposizione è stato tuttavia annullato dal TAR Lazio, con l’ordinanza n. 3545/2010, successivamente confermata dall’ordinanza del Consiglio di Stato 1° settembre 2010, n. 3989. Con il comma 4 dell'art. 1 del D.L. 5 agosto 2010, n. 125 è stato previsto che l'applicazione del pedaggiamento avvenga entro il 30 aprile 2011;
• per le autostrade in concessione, è previsto l'aumento del canone che le concessionarie corrispondono all'ANAS.

In tema di pedaggiamento si segnalano le disposizioni recate dall’art. 36 del D.L. 98/2011 che hanno affidato all’Agenzia per le infrastrutture (v. infra) una competenza di carattere propositivo in ordine alla regolazione e alle variazioni tariffarie per le concessioni autostradali secondo i criteri e le metodologie stabiliti dalla competente Autorità di regolazione dei trasporti (v. infra), alla quale è demandata la loro successiva approvazione.

Il D.L. 98/2011, all'articolo 36, commi 1-10, ha introdotto un’articolata disciplina volta a ridefinire l’assetto delle funzioni e delle competenze in materia di gestione della rete stradale e autostradale di interesse nazionale, per un verso, attraverso l’istituzione (a decorrere dal 1° gennaio 2012) dell’Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e, per l’altro, la conseguente ridefinizione delle funzioni di ANAS S.p.A.

Il comma 4 dell’art. 36 prevedeva, infatti, il subentro dell’Agenzia ad Anas S.p.A. nelle funzioni di concedente per le convenzioni in essere e in tutti gli atti convenzionali con le società regionali, nonché con i concessionari autostradali. L’operatività di tale subentro era stata prorogata al 30 settembre 2012 (termine ultimo per l’istituzione effettiva dell’Agenzia, v. infra) dal comma 78, lettera b), dell’art. 12 del D.L. 95/2012. Entro la stessa data (per quanto previsto dal comma 79, lettera b), dell’art. 12 del medesimo D.L. n. 95) l’Anas avrebbe dovuto trasferire a Fintecna S.p.A. tutte le partecipazioni detenute in società co-concedenti, vale a dire quelle società regionali partecipate al 50% dall’Anas e costituite (nella forma della S.p.A.) in attuazione delle norme sul federalismo infrastrutturale introdotto dal comma 289 dell’art. 2 della L. 244/2007. La disposizione relativa al citato trasferimento è stata successivamente abrogata dall’art. 34, comma 14, lett. b), del D.L. 179/2012.

In merito alla ridefinizione delle competenze operata dal D.L. 98, l’art. 36, comma 3, del D.L. 1/2012 è intervenuto affidando:

• all’Agenzia l’approvazione dei progetti relativi ai lavori inerenti solamente la rete autostradale di interesse nazionale, e non anche sui lavori inerenti la rete stradale come precedentemente previsto (lett. a), n. 1);
• all’Anas il potere di approvazione dei progetti relativi ai lavori inerenti la rete stradale e autostradale di interesse nazionale, non sottoposta a pedaggio e in gestione diretta (lett. b), n. 2).

Nelle more dell’adozione dello statuto della nuova Agenzia, l’art. 11, comma 5, del D.L. 216/2011 (come novellato dall'art. 12, comma 78, lett. a), del D.L. 95/2012) ha previsto, in caso di mancata adozione entro il 30 settembre 2012 dello statuto e del D.P.C.M. di individuazione delle unità di personale da trasferire all'Agenzia, la soppressione dell'Agenzia stessa e il trasferimento al MIT, a decorrere dal 1° ottobre 2012, delle attività e dei compiti già attribuiti alla medesima.

Nonostante l’ottenimento del parere favorevole delle competenti commissioni parlamentari sullo schema di statuto (atto del governo 471), il Governo non ha provveduto all’emanazione nel termine previsto. Scaduto il termine, e quindi considerata soppressa l’Agenzia, con il decreto 1° ottobre 2012, n. 341, il MIT ha provveduto all’istituzione della Struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali, cui sono state affidate le funzioni indicate dalle lettere b)-f) del comma 2 dell’art. 36, del D.L. 98/2011, che inizialmente erano state affidate all’Agenzia.

In conseguenza del generale riassetto di funzioni, i commi 6 e 9 dell’art. 36 del D.L. 98/2011, come modificati dal comma 180 dell’art. 1 della L. 228/2012 (legge di stabilità 2013), prevedono:

• la sottoscrizione, entro il 30 giugno 2013, della nuova convenzione MIT-Anas, da approvarsi con decreto interministeriale dei Ministeri dell’economia e delle infrastrutture;
• l’approvazione (con decreto interministeriale dei Ministeri dell’economia e delle infrastrutture), entro il 30 marzo 2013, del nuovo statuto dell’ANAS.

Un altro intervento di carattere regolatorio è stato poi operato con l’istituzione dell'Autorità di regolazione dei trasporti (da parte dell’art. 37 del D.L. 201/2011, successivamente novellato dall’art. 36 del D.L. 1/2012), cui sono stati affidati importanti compiti di regolazione del settore autostradale, ma che non risulta ancora operativa perché non si è ancora proceduto alla nomina dei suoi tre componenti.

Nell’ottica di garantire, secondo metodologie che incentivino la concorrenza, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e i consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie a tutte le infrastrutture di trasporto, la lettera g) del comma 2 dell’art. 37 del D.L. 201 prevede, con particolare riferimento al settore autostradale, che l’Autorità provveda:

• a stabilire per le nuove concessioni sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap, con determinazione dell'indicatore di produttività X a cadenza quinquennale per ciascuna concessione;
• a definire gli schemi di concessione da inserire nei bandi di gara relativi alla gestione o costruzione;
• a definire gli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessionari autostradali per le nuove concessioni;
• a definire gli ambiti ottimali di gestione delle tratte autostradali, allo scopo di promuovere una gestione plurale sulle diverse tratte e stimolare la concorrenza per confronto.

Per una descrizione complessiva delle funzioni dell’Autorità si rinvia al tema Autorità di regolazione dei trasporti.

Il contratto di programma è l’atto che regola i rapporti tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, amministrazione concedente, e l’ANAS S.p.A., società concessionaria, in ordine agli investimenti per la realizzazione di nuove opere e la manutenzione della rete stradale di interesse nazionale.

Nel biennio 2010-2011 sono stati assegnati complessivamente 598 milioni di euro per i due contratti di programma di ANAS relativi al 2010 e 2011 e destinati principalmente ad opere di manutenzione straordinaria dalla delibera CIPE 6 dicembre 2011, n. 84.

Il CIPE, con delibera n. 32/2012 del 23 marzo 2012, ha, inoltre, assegnato all’ANAS, per il finanziamento del Contratto di programma, annualità 2012, l’importo di 300 milioni di euro, mentre con la delibera n. 67/2012, ha espresso parere favorevole sull’atto aggiuntivo al Contratto di programma MIT-ANAS 2011 “Parte investimenti” e “ Parte servizi.

Con i commi 11 e 12 dell’articolo 34 del D.L. 179/2012 sono state dettate disposizioni finalizzate a sbloccare risorse finanziarie da destinare all’ANAS, per un verso, autorizzando la società ad utilizzare le giacenze dell’ex Fondo centrale di garanzia (soppresso dal comma 1025 dell’art. 1 della L. 296/2006) nel limite di 400 milioni di euro, dall’altro autorizzando il Ministero dell’economia e delle finanze - nelle more del completamento dell’iter delle procedure contabili relative alle spese di investimento sostenute da ANAS S.p.A. nell’ambito dei contratti di programma per gli anni 2007, 2008 e 2009 - a corrispondere all’ANAS somme conservate in bilancio, nel conto dei residui, per l’anno 2012.

L’art. 1, comma 179, della L. 228/2012 (legge di stabilità 2013), ha autorizzato la spesa di 300 milioni di euro per il 2013, al fine di assicurare la prosecuzione dei lavori in corso e la continuità della manutenzione straordinaria della rete stradale inseriti nel contratto di programma tra il MIT e l’ANAS.

Da ultimo, nella sedute del 18 febbraio 2013 il CIPE ha adottato una delibera sostitutiva della delibera n. 68/2012, di approvazione del Contratto di programma ANAS S.p.A., annualità 2012, con assegnazione in via definitiva della somma di 300 milioni di euro, mentre nella successiva seduta dell’8 marzo 2013 lo stesso Comitato ha assegnato 50 milioni di euro al “Contratto di Programma ANAS - annualità 2012” a valere sul “Fondo revoche” (previsto dall’art. 32, comma 6, del D.L. 98/2011, su cui confluiscono le quote “non utilizzate” dei finanziamenti assegnati dal CIPE per la realizzazione del Programma delle infrastrutture strategiche).

Ulteriori disposizioni relative ad ANAS riguardano, infine, la disciplina contabile applicabile a contributi in conto capitale concessi alla stessa ANAS (art. 4, comma 19, del D.L. 70/2011) e l’assunzione di personale da adibire ai servizi di sicurezza e di polizia stradale (art. 55, comma 1-quater, del D.L. 1/2012).

Nel corso della legislatura, sono state adottate varie disposizioni che hanno inciso sulla percentuale minima di affidamento dei lavori a terzi nelle concessioni.

Da ultimo, l’articolo 4 del D.L. 83/2012 ha ulteriormente elevato dal 50 al 60% la percentuale minima che i titolari di concessioni già assentite alla data del 30 giugno 2002, ivi comprese quelle rinnovate o prorogate ai sensi della legislazione successiva, sono tenuti ad affidare a terzi.

L’art. 43, comma 5, del D.L. 201/2011 ha novellato l’art. 8-duodecies del D.L. 59/2008, aggiungendovi un comma 2-ter in base al quale i contratti di concessione di costruzione e gestione e di sola gestione nel settore stradale e autostradale sono affidati secondo le procedure previste dagli artt. 144 (per l’affidamento di concessioni) o 153 (project financing) del D.Lgs. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici), che fanno rinvio alle procedure di evidenza pubblica.

L’art. 23, commi 10 e 11, del D.L. 98/2011 ha limitato all’1 per centola deducibilità degli accantonamenti per spese di ripristino o di sostituzione dei beni gratuitamente devolvibili e per spese di manutenzione, riparazione, ammodernamento e trasformazione, nei confronti delle imprese concessionarie di costruzione e gestione di autostrade e trafori.

Nel corso della seconda fase della legislatura, la disciplina dei contratti di partenariato pubblico privato (PPP), che comprendono prestazioni di lavori o servizi con finanziamenti totali o parziali a carico dei soggetti privati, è stata oggetto di numerose modifiche volte a proprio a stimolare il ricorso a capitali privati.

Le nuove misure varate, che riguardano tra l’altro gli strumenti di finanziamento e le concessioni di lavori pubblici, sono suscettibili di incidere anche sulla realizzazione delle infrastrutture stradali e autostradali .

Per una descrizione di tali misure si rinvia al tema Codice dei contratti pubblici.