Camera dei deputati

A partire dal 2003, il Governo trasmette al Parlamento informazioni circa lo stato di attuazione della “legge obiettivo”, in cui sono elencate le infrastrutture strategiche, in un allegato ai documenti programmatici di economia e finanza (cd. “Allegato infrastrutture”). Tali documenti hanno mutato denominazione nel corso della legislatura e, sulla base delle modifiche introdotte dalla L. 39/2011, si chiamano ora documenti di economia e finanza (DEF) e definiscono la programmazione economica e finanziaria nell’ambito della nuova procedura del “semestre europeo”.

Con successive risoluzioni 6-00004 dell’8 luglio 2008, 6-00028 del 29 luglio 2009, 6-00051 del 13 ottobre 2010, 6-00080 del 28 aprile 2011, 6-00092 dell' 11 ottobre 2011 e 6-00019 del 26 aprile 2012, sono state individuate, tra l'altro, talune priorità ed è stata richiamata l’esigenza di potenziamento della dotazione infrastrutturale dell'Italia.

Il 10° Allegatoinfrastrutture alla Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza (DEF) 2013-2015, trasmesso alle Camere il 1° ottobre 2012, reca l’ultimo aggiornamento dello stato di attuazione del PIS. In proposito, la Tabella 0 Programma delle Infrastrutture Strategiche contiene l’elenco di tutti gli interventi compresi nel PIS ed il relativo quadro finanziario (costo, disponibilità e fabbisogno residuo) aggiornato al mese di giugno 2012. Il costo totale delle opere indicato dalla Tabella 0 è pari a 235,3 miliardi di euro, di cui disponibili 96,6 miliardi.

L'Allegato reca, inoltre, gli esiti della due diligence sullo stato di avanzamento e sull’effettiva valenza strategica degli interventi, nonché una tabella che riporta gli impatti del PIS sul Programma nazionale di riforma (PNR) e le priorità da finanziare nel triennio 2013-2015. Si ricorda, infatti, che il PNR ha, da un lato, la funzione di verificare – in termini di effetti, portata e conformità con gli obiettivi europei - le riforme messe in campo dopo l’approvazione del PNR dell'anno precedente, e, dall’altro, costituisce un’agenda di interventi funzionali al conseguimento degli obiettivi della Strategia Europa 2020 e all’attuazione degli indirizzi di policy che le istituzioni europee hanno diretto all’Italia.

Con riferimento alla programmazione, infine, in linea con il dettato dell’art. 41 del D.L. 201/2011 (v. infra), l'Allegato fornisce elementi di informazione in ordine alle reti di trasporto transeuropee, ai fondi europei e al nuovo quadro strategico delle priorità in cui un ruolo rilevante è attribuito, tra l'altro, ai porti e agli aeroporti.

A partire dal 2004, il Servizio Studi della Camera, per conto della Commissione ambiente, svolge una costante attività di monitoraggio sull'attuazione della "legge obiettivo", che si traduce nella presentazione di rapporti annuali alla medesima Commissione.

A partire dal 2010 è stata avviata una collaborazione con l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (AVCP) con l'obiettivo di svolgere una ricostruzione dello stato di attuazione delle opere rientranti nel Programma deliberate dal CIPE e di monitorare nel tempo lo stato di avanzamento dei lavori.

La settima edizione del Rapporto è stata presentata all'VIII Commissione ambiente nel mese di dicembre 2012 e reca l'analisi dello stato di attuazione del Programma riferito al 30 settembre 2012, che - sulla base della ricostruzione del monitoraggio - contempla un numero di opere maggiore rispetto a quelle elencate nei documenti programmatici trasmessi dal Governo in quanto sono ricomprese opere riportate nei precedenti allegati e non confermate nel 10° Allegato.

L’analisi prende in considerazione, pertanto, 1.341 lotti, tra opere, interventi, sottointerventi e ulteriori dettagli, relativi alle 390 opere, il cui costo complessivo presunto di realizzazione è pari a 374,8 miliardi di euro. Rispetto all’universo delle opere comprese nel PIS il valore delle 190 opere deliberate dal CIPE, ovvero con progetto preliminare o progetto definitivo e quadro finanziario approvati, è di 142,5 miliardi di euro, pari al 38% del costo dell’intero Programma. L’analisi dei costi e delle disponibilità finanziarie, che valuta complessivamente i finanziamenti pubblici e privati disponibili, evidenzia come, rispetto all’intero Programma, le disponibilità finanziarie ammontano a 155,2 miliardi di euro. Tali risorse consentono, quindi, una copertura finanziaria pari al 41% del costo dell’intero Programma; il fabbisogno residuo ammonta a 219,6 miliardi (59%).

Quanto all’impatto del Programma sul territorio il Rapporto evidenzia che la distribuzione dei costi dell’intero Programma per macroaree, a distanza di poco più di un anno dall’ultimo monitoraggio, continua a confermare una maggiore concentrazione nelle 12 regioni del Centro Nord, pari a 225 miliardi di euro contro i 147 del Mezzogiorno.

L’analisi dei dati relativi all’avanzamento programmatorio e finanziario rilevato negli ultimi due monitoraggi (6° e 7° Rapporto) fa emergere una particolare attenzione per le infrastrutture da realizzare con i capitali privati, in quanto, sul totale dei circa 375 miliardi di euro del costo presunto complessivo delle infrastrutture del PIS, quelle per le quali è prevista una contribuzione privata valgono oltre 70 miliardi, pari a poco meno del 20% del costo dell’intero Programma. Emerge, inoltre, una nuova attenzione per le infrastrutture volte a migliorare l’offerta trasportistica nel Mezzogiorno, riunite nel Piano Nazionale per il Sud (PNS).

Il 7° Rapporto si compone di tre volumi recanti rispettivamente: a) la Nota di sintesi del Rapporto e alcuni focus tematici dedicati a specifici approfondimenti; b) lo stato di attuazione del Programma; c) una tabella che elenca gli interventi monitorati e i relativi dati. Completano il rapporto le schede delle opere deliberate dal CIPE che sono contenute nel sistema SILOS (Sistema informativo legge opere strategiche). Il Rapporto e le schede sono accessibili sul portale e sul sito web della Camera.

Specifiche disposizioni hanno riguardato, nel corso della legislatura, l'istituzione di nuovi Fondi e lo stanziamento di risorse finanziarie per la realizzazione delle infrastrutture strategiche.

L’art. 6-quinquies del decreto-legge 112/2008 ha istituito un Fondo per il finanziamento di interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale (cd. Fondo Infrastrutture), comprese le reti di telecomunicazione e energetiche, alimentato con gli stanziamenti del Quadro strategico nazionale 2007-2013. Le risorse assegnate al Fondo sono attualmente ridimensionate a seguito delle riduzioni e rimodulazioni approvate dal CIPE con delibera n. 6 del 20 gennaio 2012.

L’art. 21 del decreto-legge 185/2008 ha, inoltre, autorizzato la concessione di due contributi quindicennali di 60 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2009 e 150 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2010 per la realizzazione delle opere strategiche ripartiti con successive delibere del CIPE.

Il decreto-legge n. 98 del 2011, all’articolo 32, comma 1, ha istituito, nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Fondo infrastrutture ferroviarie e stradali e relativo a opere di interesse strategico (sulla denominazione di tale Fondo ha infine inciso l'art. 1, comma 187, della legge di stabilità 2013), con una dotazione di 930 milioni per l’anno 2012 e 1.000 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2013 al 2016. Le risorse del Fondo sono assegnate dal CIPE, su proposta del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, e sono destinate prioritariamente alle opere ferroviarie da realizzare con la procedura per i lotti costruttivi (v. infra) e ai contratti di programma con RFI S.p.A. e ANAS S.p.A. 

L'istituzione di diversi fondi ha determinato, di fatto, una segmentazione delle fonti di finanziamento del Programma a motivo anche del finanziamento di alcune infrastrutture strategiche nell'ambito delle risorse per la politica di coesione, e precisamente del Piano nazionale per il Sud (delibera CIPE 62/2011) e del Piano di azione e coesione. A questa specifica tematica è dedicato uno dei focus del 7° Rapporto sullo stato di attuazione della "legge obiettivo". Si rinvia, inoltre, al tema Il Fondo per lo sviluppo e la coesione per informazioni sulla programmazione delle risorse finanziarie di tale Fondo e sulle sue disponibilità.

Specifica importanza hanno assunto le disposizioni volte a revocare gli stanziamenti non utilizzati e a destinarli alle finalità del Programma in un contesto di progressiva riduzione delle risorse pubbliche disponibili, che ha richiesto un migliore utilizzo delle medesime.

L'articolo 46 del D.L. 78/2010 ha, infatti, disciplinato la revoca di mutui assunti dalla Cassa depositi e prestiti con oneri interamente a carico dello Stato ed interamente non erogati ai soggetti beneficiari, al fine di destinare le risorse alla prosecuzione del Programma delle infrastrutture strategiche.

Successivamente il medesimo articolo 32 del predetto decreto legge n. 98 del 2011, ai commi da 2 a 7, ha disciplinato i criteri e la procedura per la revoca di finanziamenti destinati alle infrastrutture strategiche assegnati dal CIPE, alle condizioni specificate nella norma, che è stata modificata dall'art. 34, comma 14, del D.L. 179/2012.

Da ultimo, si segnala che l'articolo unico della L. 228/2012 (legge di stabilità per il 2013) reca specifiche autorizzazioni di spesa per il finanziamento di studi, progetti, lavori preliminari e definitivi connessi alla nuova linea ferroviaria Torino-Lione (comma 208), per la prosecuzione dei lavori per la realizzazione del sistema MO.S.E. (commi 184-188), per il finanziamento degli investimenti relativi alla rete infrastrutturale ferroviaria, con priorità per quelli da realizzare con la tecnica degli interventi realizzati per lotti costruttivi (comma 176) di cui si parlerà nei prossimi paragrafi. Si prevede, inoltre, una dotazione finanziaria aggiuntiva di 250 milioni di euro destinata al Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) per l’attuazione delle misure urgenti per la ridefinizione dei rapporti contrattuali con la Società Stretto di Messina S.p.A. Alle stesse finalità sono destinate ulteriori risorse fino a un importo massimo di 50 milioni di euro a valere sulle somme rivenienti da revoche relative a finanziamenti per la realizzazione di opere infrastrutturali comprese nel Programma delle infrastrutture strategiche(comma 213). Al riguardo, si fa presente che il D.L. 187/2012, successivamente confluito nell’articolo 34-decies del D.L. 179 del 2012, ha disciplinato la procedura da seguire per l’esame in linea tecnica del progetto definitivo dell'opera Ponte sullo Stretto di Messina e previsto, in mancanza del rispetto delle fasi disciplinate, la caducazione di tutti gli atti che regolano i rapporti di concessione, nonché le convenzioni ed ogni altro rapporto contrattuale stipulato dalla società concessionaria.

 L’attività di approvazione da parte del CIPE, per quanto riguarda l’avanzamento progettuale e finanziario, è decisiva per l’avvio delle procedure di affidamento dei lavori e per la stipula dei contratti.

L'art. 41 del D.L. 201/ 2011 reca, ai commi da 3 a 5, norme volte ad introdurre termini certi per l’adozione delle delibere CIPE e dei conseguenti decreti ministeriali di autorizzazione delle risorse per la loro realizzazione. Sotto il primo profilo, si prevede che le delibere del CIPE relative ai progetti di opere pubbliche vengano formalizzate e trasmesse al Presidente del Consiglio dei Ministri per la firma che dovrà avvenire entro 30 giorni decorrenti dalla seduta in cui è assunta la delibera; per le delibere del CIPE sottoposte al controllo preventivo della Corte dei Conti i termini previsti dall'art. 3, comma 2, della legge n. 20 del 1994 sono ridotti di un terzo.

Nel corso del 2012, anche in conseguenza dell'entrata in vigore della predetta modifica, si è registrata una riduzione dei tempi di pubblicazione delle delibere del CIPE. Nell'ultima seduta dell'8 marzo 2013 - secondo quanto si apprende dal comunicato ufficiale del CIPE - sono state adottate deliberazioni riguardanti, tra l'altro, il Programma delle infrastrutture strategiche.

Le innovazioni normative intervenute in materia di partenariato pubblico-privato per le quali si rinvia al tema Il Codice dei contratti pubblici hanno una forte incidenza sulla disciplina delle infrastrutture strategiche. Ulteriori norme in materia di PPP sono inoltre destinate esclusivamente alle infrastrutture strategiche e ad esse si accenna di seguito con l'avvertenza che delle recenti innovazioni normative intervenute in tale ambito si parla più diffusamente in uno dei focus tematici del 7° Rapporto.

Per quanto concerne la finanza di progetto (project financing), l'art. 41, comma 5-bis, del D.L. 201/2011 ha disciplinato una specifica procedura che si applica alla lista delle infrastrutture inserite nel Programma delle infrastrutture strategiche (PIS) qualora intendano ricorrervi i soggetti aggiudicatori. In relazione alla possibilità di presentare proposte, analogamente a quanto previsto per le procedure di finanza di progetto ordinarie, l’articolo 42 del decreto legge n. 1 del 2012 ha introdotto il diritto di prelazione per il proponente che apporta le eventuali modifiche intervenute in fase di approvazione del CIPE.

L'art. 41 del D.L. legge n. 1/2012, come modificato dall'art. 1 del D.L. 83/2012, ha introdotto una nuova disciplina riguardante l’emissione di obbligazioni e titoli di debito volti alla realizzazione di specifici progetti infrastrutturali (project bond) allo scopo di agevolare l’effettivo utilizzo di tali strumenti; per una descrizione della disciplina fiscale ad essi applicabile si rinvia al tema La tassazione di transazioni e strumenti finanziari.

Ulteriori disposizioni di interesse contenute nel D.L. 1/2012 hanno riguardato, inoltre, l'integrazione della documentazione a corredo del Piano economico e finanziario (PEF), ai fini di un più rapido finanziamento da parte del CIPE delle risorse finanziarie per i progetti delle infrastrutture di interesse strategico (art. 45), e la previsione in base alla quale per l’affidamento delle concessioni relative a infrastrutture strategiche possa essere posto a base di gara anche ilprogetto definitivo (art. 55).

Nuove misure per agevolare il finanziamento delle opere da parte dei privati riguardano la cosiddetta defiscalizzazione introdotta dall'art. 18 della L. 183/2011 (legge di stabilità 2012), modificata in più occasioni nel corso del 2012 e da ultimo dall'art. 33, comma 3, del D.L. 179/2012. In particolare, al fine di favorire la realizzazione di nuove infrastrutture, incluse in piani o programmi di amministrazioni pubbliche previsti a legislazione vigente, da realizzare con contratti di partenariato pubblico privato, possono essere previste, per le società di progetto nonché, a seconda delle diverse tipologie di contratto, per il soggetto interessato, ivi inclusi i soggetti concessionari, misure agevolative, che consistono nella possibilità di compensare l’ammontare dovuto a titolo di specifiche imposte, in via totale o parziale, con le somme da versare al concessionario a titolo di contributo pubblico a fondo perduto per la realizzazione dell’infrastruttura, mediante riduzione o azzeramento di quest’ultimo, in modo da assicurare la sostenibilità economica dell'operazione di partenariato pubblico privato tenuto conto delle condizioni di mercato.

L’art. 33, comma 1, del D.L. 179/2012, al fine di agevolare la realizzazione di nuove opere infrastrutturali, riconosce, in via sperimentale, ai soggetti titolari di contratti di PPP, ivi comprese le società di progetto, un credito di imposta a valere sull’IRES e sull’IRAP generate in relazione alla costruzione e gestione dell’opera stessa. Tali opere devono essere di importo superiore a 500 milioni di euro e realizzate mediante l’utilizzazione dei contratti di PPP. Devono, inoltre, essere approvate – in relazione alla progettazione definitiva - entro il 31 dicembre 2015, non devono usufruire di contributi pubblici a fondo perduto; ne deve essere, infine, accertata, in esito a una specifica procedura che coinvolge il CIPE, la non sostenibilità del piano economico finanziario (PEF).

Da ultimo,si segnala che è stata introdotta la possibilità per le imprese di assicurazione di utilizzare, a copertura delle riserve tecniche, anche attivi costituiti da investimenti nel settore delle infrastrutture (art. 42, commi 6 e 7, del D.L. 201 del 2011) e l'emissione di obbligazioni "di scopo”, vale a dire finalizzate al finanziamento di specifiche opere pubbliche, da parte degli enti locali (art. 54 del D.L. 1/2012).

Nel corso della legislatura, e soprattutto a partire dal decreto legge n. 70/2011, numerose modifiche del quadro normativo hanno inciso direttamente e indirettamente sulla disciplina riguardante le infrastrutture strategiche.

Sono state adottate misure specificamente volte ad accelerare le procedure di realizzazione delle opere e a facilitare l'avvio di progetti strategici.

L'art. 20 del DL 185/2008 (come modificato dall’art. 7, comma 3-bis, del decreto-legge 5/2009) ha introdotto norme straordinarie per la velocizzazione delle procedure esecutive di progetti facenti parte del quadro strategico nazionale: in estrema sintesi, si prevede l’individuazione, con DPCM, di investimenti pubblici da assoggettare a procedure derogatorie nonché l’istituzione di un commissario straordinario con poteri di impulso e anche sostitutivi.

La legge finanziaria 2010, all'articolo 2, commi 232-234, ha introdotto la nozione di “lotto costruttivo” nella realizzazione dei progetti prioritari, nell’ambito dei corridoi europei TEN -T, i quali prevedano costi superiori a 2 miliardi di euro e tempi di realizzazione superiore a quattro anni, da individuarsi con DPCM. Per tali progetti, il CIPE può autorizzare la realizzazione del relativo progetto definitivo per “lotti costruttivi”, assumendo contestualmente l’impegno programmatico di finanziare l’intera opera ovvero di corrispondere l’intero contributo finanziato subordinatamente alla sussistenza delle condizioni indicate nella norma. La procedura per “lotti costruttivi” ha trovato finora applicazione per le seguenti opere: Nuovo Valico del Brennero – quota italiana; Linea AV/AC Milano-Verona: tratta Treviglio-Brescia; Linea AV/AC Milano-Genova: Terzo Valico dei Giovi.

L'art. 41 del D.L. 201/2011 ha, infine, disciplinato una nuova procedura di approvazione unica del progetto preliminare relativo alle infrastrutture strategiche da parte del CIPE (comma 2), al fine di accelerare la loro realizzazione, eliminando l’esame del progetto definitivo qualora sia verificata la coerenza dello stesso rispetto al progetto preliminare. Per l’applicazione di tale nuova procedura, è necessaria la proposta del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti affinché il CIPE possa valutare solamente il progetto preliminare ai fini dell’approvazione unica dello stesso, "assicurando l’integrale copertura finanziaria del progetto”.

L’articolo 4, comma 2, del  decreto legge 70/2011 ha modificato il Codice dei contratti pubblici con riguardo alla disciplina riguardante le infrastrutture strategiche. E' stata prevista la diminuzione del limite di spesa previsto (dal 5% al 2% dell’intero costo dell’opera), nel progetto preliminare, per le eventuali opere e misure compensative dell’impatto territoriale e sociale, che devono essere strettamente correlate alla funzionalità dell’opera; tale limite di spesa è comprensivo degli oneri di mitigazione di impatto ambientale. Sono stati posti vincoli anche alla possibilità di apportare varianti alla localizzazione richiedendo, per un verso, che siano strettamente correlate alla funzionalità dell’opera e, per l’altro, che non comportino incrementi del costo rispetto al progetto preliminare originario. Ulteriori modifiche hanno riguardato l’estensione della durata del vincolo preordinato all’esproprio a sette anni, la riduzione dei termini procedurali per l’approvazione del progetto definitivo, la sottoposizione a conferenza di servizi del progetto preliminare.

Tra le ulteriori modifiche aventi impatto sulla disciplina delle infrastrutture, si segnalano, per la loro rilevanza, i decreti legislativi n. 228 e 229 del 2011, emanati in attuazione della delega di cui ai commi 8 e 10 dell’articolo 30 della legge di contabilità e finanza pubblica, concernenti rispettivamente la valutazione degli investimenti relativi alle opere pubbliche e le procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche.

L’art. 1 del D.Lgs. 228/2011 ha previsto l’obbligatorietà, per i singoli Ministeri, delle attività di valutazione ex ante ed ex post, per le opere pubbliche o di pubblica utilità  finanziate a valere sulle proprie risorse poste a bilancio o su quelle oggetto di trasferimento a favore di soggetti attuatori, pubblici o privati, nonché per le opere pubbliche che prevedono emissione di garanzie a carico dello Stato. La finalità di tale disposizione è, come indicato nella citata delega, quella di garantire la razionalizzazione, la trasparenza e l’efficacia/efficienza della spesa in conto capitale per le opere pubbliche dei singoli Ministeri, che sono tenuti ad elaborare un nuovo documento, il Documento Pluriennale di Pianificazione, allo scopo di migliorare la qualità della programmazione e ottimizzare il riparto delle risorse di bilancio (il contenuto di tale documento è stato integrato dall'art. 34, comma 15 , lett. b), del D.L. 179/2012). Per le infrastrutture strategiche, il Documento è costituito dall’Allegato infrastrutture al Documento di economia e finanza.

Il D.Lgs. 229/2011 prevede che le amministrazioni pubbliche e i soggetti destinatari di finanziamenti statali per la realizzazione di opere pubbliche sono obbligati, nell'ambito della propria attività istituzionale, alla tenuta ed all’alimentazione di un sistema gestionale informatizzato contenente le informazioni anagrafiche, finanziarie, fisiche e procedurali relative alla pianificazione e programmazione delle opere e dei relativi interventi, nonché all'affidamento ed allo stato di attuazione di tali opere ed interventi, inclusi ovviamente gli stanziamenti in bilancio e i costi complessivi effettivamente sostenuti nella realizzazione.

L'art. 41 del D.L. n. 201/2011 ha ridefinito le modalità ed i criteri di programmazione delle opere strategiche per permettere la selezione delle opere prioritarie (comma 1) e a tale norma fa riferimento anche il 10° Allegato infrastrutture. In particolare, si prevede che, nell’ambito del Programma delle infrastrutture strategiche, il Documento di economia e finanza individui, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, l’elenco delle infrastrutture da ritenersi prioritarie in base a tre criteri: 1) coerenza con l’integrazione con le reti europee e territoriali; 2) stato di avanzamento dell'iter procedurale; 3) possibilità di prevalente finanziamento con capitale privato. Si dispone che per le opere prioritarie individuate nell’elenco debbano essere indicate le opere da realizzare, il relativo cronoprogramma di attuazione, le fonti di finanziamento pubbliche e private.

Da ultimo, il comma 4 dell’articolo 34 del D.L. 179/2012 ha introdotto nella procedura di valutazione di impatto ambientale (VIA) delle grandi opere, un termine di trenta giorni - dalla data di presentazione della documentazione da parte del soggetto aggiudicatore o dell'autorità proponente - entro i quali i soggetti pubblici ed i privati interessati possono rimettere eventuali osservazioni al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio ai fini delle valutazioni di propria competenza. La riduzione di tale termine è compatibile con la riduzione già operata dal decreto legge n. 70 del 2011 per i termini stabiliti per la conclusione della conferenza di servizi propedeutica all’approvazione del progetto preliminare.