Camera dei deputati

Il disegno di legge A.C. 5291 reca una delega al governo ad adottare, entro nove mesi dalla data di entrata in vigore del disegno di legge in commento, uno o più decreti legislativi, recanti la revisione del sistema fiscale. Tale delega è volta a perseguire gli stessi obiettivi di crescita ed equità già messi in campo attraverso il decreto-legge n. 201 del 2011 (cosiddetto SalvaItalia); non si pone quindi come un intervento radicale, volto ad attuare un particolare modello teorico di tax design, ma intende intervenire per correggere alcuni aspetti critici del sistema per renderlo più favorevole alla crescita e all’equità.

Nel corso dell’esame in sede referente, l’originario testo di 17 articoli, ha subito numerose modifiche ed è stato accorpato in 4 articoli, concernenti, oltre alle procedure di delega (articolo 1), la revisione del catasto dei fabbricati nonché norme in materia di evasione ed erosione fiscale (articolo 2), la disciplina dell'abuso del diritto ed elusione fiscale, norme in materia di tutoraggio, semplificazione fiscale e revisione del sistema sanzionatorio, la razionalizzazione organizzativa dell’Amministrazione finanziaria, nonché la revisione del contenzioso e della riscossione degli enti locali (articolo 3). Infine, l’articolo 4 concerne la revisione dell'imposizione sui redditi di impresa e la previsione di regimi forfetari per i contribuenti di minori dimensioni, nonché la razionalizzazione della imposte indirette e del sistema dei giochi. L’articolo 14 in materia di tassazione ambientale è stato soppresso, in considerazione del fatto che la proposta di direttiva sulla tassazione dell’energia (COM(2011)169) in discussione a livello europeo, che mira ad adeguare i meccanismi del mercato interno alle nuove esigenze ambientali, non è ancora stata approvata in via definitiva.

In particolare, è stato riformulato l’articolo 1, al fine di includervi, tra i principi di delega, il rispetto dei principi dello Statuto dei diritti del contribuente di cui alla legge 27 luglio 2000, n. 212, con particolare riferimento al principio di irretroattività delle norme tributarie, e la necessità di coordinare i decreti legislativi con quanto stabilito dalla legge sul federalismo fiscale, nonché con gli obiettivi di semplificazione e riduzione degli adempimenti e di adeguamento ai principi fondamentali dell’ordinamento dell’Unione europea. E’ prevista una procedura rinforzata per il parere parlamentare sugli schemi di decreti legislativi - cui è stato aggiunto il parere delle Commissioni competenti per i profili finanziari - ai sensi della quale Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni.

Attraverso la riforma del catasto degli immobili (articolo 2) si intende correggere le sperequazioni insite nelle attuali rendite, accentuate dall’aumento generalizzato disposto con il decreto-legge n. 201 del 2011, che ha introdotto l’Imposta municipale sperimentale (IMU). Tra i principi e criteri direttivi da applicare per la determinazione del valore catastale degli immobili la delega indica, in particolare, la definizione degli ambiti territoriali del mercato, nonché la determinazione del valore patrimoniale utilizzando la superficie in luogo del numero dei vani attualmente utilizzato. Nel corso dell’esame in sede referente è stato assicurato il coinvolgimento dei comuni nel processo di revisione delle rendite. Inoltre per gli immobili di riconosciuto interesse storico e artistico il valore patrimoniale deve essere determinato tenendo conto degli oneri di manutenzione e dei vincoli legislativi. La riforma deve avvenire a invarianza di gettito, con particolare riferimento alle imposte sui trasferimenti e all’IMU tenendo conto, in quest’ultimo caso, delle condizioni socio-economiche e dell’ampiezza e composizione del nucleo familiare, così come riflesse nell’ISEE. I contribuenti potranno chiedere la rettifica delle nuove rendite attribuite, con obbligo di risposta entro 60 giorni dalla presentazione dell'istanza. Contestualmente dovranno essere aggiornati i trasferimenti perequativi ai comuni. Saranno ridefinite le competenze delle commissioni censuarie, in particoalre attribuendo loro il compito di validare le funzioni statistiche utilizzate per determinare i valori patrimoniali e le rendite.

La riforma fiscale è anche orientata a proseguire il contrasto all’evasione e all’elusione nonché il riordino dei fenomeni di erosione fiscale (cosiddette tax expeditures) – ferma restando la tutela, oltre che della famiglia e della salute, dei redditi di lavoro dipendente e autonomo, dei redditi da imprese minori e dei redditi da pensione. A questo fine, nelle procedure di bilancio sono inseriti un rapporto sulle spese fiscali (articolo 2, commi 6 e 7) e un rapporto in materia di contrasto all’evasione fiscale (articolo 2, comma 5) i cui contenuti sono stati precisati nel corso dell’esame in sede referente. Sono stati altresì precisati (articolo 2, comma 4) i contenuti del rapporto sull’economia non osservata e sull’evasione fiscale, redatto da una Commissione di esperti istituita presso il MEF (e non presso l’Istat come nel testo originario). Tale rapporto reca una stima ufficiale dell'ammontare delle risorse sottratte al bilancio pubblico dall'evasione, con la massima disaggregazione possibile dei dati a livello territoriale, settoriale e dimensionale, con l’obiettivo, tra l’altro, di individuare le linee di intervento e prevenzione contro la diffusione del fenomeno dell'evasione, nonché per stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali.

E' stata quindi inserita (articolo 2, comma 8) una delega al governo a coordinare le disposizioni in tema di monitoraggio dell’evasione e dell’erosione fiscale con le procedure di bilancio, definendo in particolare le regole di alimentazione del Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale, istituito dal D.L. n. 138/11.

Tra gli obiettivi delineati dal governo emerge inoltre la certezza del sistema tributario, da perseguire in particolare attraverso la definizione dell’abuso del diritto (articolo 3, comma 1), inteso come uso distorto di strumenti giuridici idonei ad ottenere un risparmio d'imposta, ancorché la condotta non sia in contrasto con alcuna specifica disposizione; deve essere garantita la scelta tra regimi alternativi quando l’operazione è giustificata da ragioni extrafiscali "non marginali". In sede referente è stato precisato che, in caso di ricorso, le sanzioni (e non anche gli interessi) sono riscuotibili dopo la sentenza della commissione tributaria provinciale.

Per stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali la delega introduce norme volte alla costruzione di un migliore rapporto tra fisco e contribuenti attraverso forme di comunicazione e cooperazione rafforzata (articolo 3, comma 2). Le imprese di maggiori dimensioni dovranno costituire sistemi aziendali strutturati di gestione e controllo del rischio fiscale, con una chiara attribuzione di responsabilità nel sistema dei controlli interni. A fronte di ciò saranno previsti minori adempimenti per i contribuenti, con la riduzione delle eventuali sanzioni, nonché - secondo le modifiche introdotte in sede referente - forme premiali, consistenti in una riduzione degli adempimenti, in favore dei contribuenti che aderiscano ai predetti meccanismi di tutoraggio, i quali potranno utilizzare, inoltre, un interpello preventivo specifico con procedura abbreviata.

Nel corso dell’esame in sede referente, sono state poi introdotte norme volte ad ampliare l'ambito applicativo degli istituti del tutoraggio e della rateazione dei debiti tributari, attraverso la semplificazione degli adempimenti amministrativi e patrimoniali nonché la possibilità di richiedere la dilazione del pagamento prima dell'affidamento in carico all'agente della riscossione, nei casi di obiettiva difficoltà (articolo 3, commi 3-6). Il comma 7 dell’articolo 3 reca la revisione generale della disciplina degli interpelli. Si intende inoltre attuare una semplificazione sistematica dei regimi fiscali, al fine di eliminare “complessità superflue” (articolo 3, comma 8).

Si prevede poi la revisione delle sanzioni penali e amministrative (articolo 3, comma 9) secondo criteri di predeterminazione e proporzionalità rispetto alla gravità dei comportamenti, dando rilievo alla configurazione del reato tributario per i comportamenti fraudolenti, simulatori o finalizzati alla creazione e utilizzo di documentazione falsa per i quali – secondo quanto previsto in sede referente – non possono comunque essere ridotte le pene minime; si prevede, al riguardo, la revisione del regime della dichiarazione infedele e la possibilità di ridurre le sanzioni per le fattispecie meno gravi, ovvero di applicare sanzioni amministrative anziché penali, tenuto anche conto – secondo le modifiche introdotte in sede referente – di adeguate soglie di punibilità.

Il Governo, inoltre, è delegato a definire la portata applicativa della disciplina del raddoppio dei termini (articolo 3, comma 10), prevedendo che tale raddoppio si verifichi soltanto in presenza di effettivo invio della denuncia entro un termine correlato allo spirare del termine ordinario di decadenza, fatti comunque salvi – secondo quanto precisato in sede referente – gli effetti dei controlli già notificati alla data di entrata in vigore dei decreti delegati. Con una modifica approvata in sede referente è previsto che l'Autorità giudiziaria possa affidare i beni sequestratiin custodia giudiziale agli organi della polizia giudiziaria, al fine di utilizzarli direttamente per le proprie esigenze operative.

L’articolo 3, comma 11, indica i principi e i criteri da perseguire per il rafforzamento dei controlli fiscali, in particolare – secondo quanto inserito in sede referente – contrastando le frodi carosello, gli abusi nelle attività dimoney transfer e di trasferimento di immobili. Nell'attività di controllo deve essere, tra l'altro, rispettato il principio di proporzionalità e rafforzato il contraddittorio con il contribuente. Si prevede poi che siano espressamente previsti i metodi di pagamento sottoposti a tracciabilità promuovendo – secondo le modifiche introdotte in sede referente – adeguate forme di coordinamento con i Paesi esteri. Infine si prevede il potenziamento della fatturazione elettronica.

Si prevede inoltre (articolo 3, comma 12) il rafforzamento della tutela giurisdizionale del contribuente,attraverso l’estensione della conciliazione giudiziale alle controversie di competenza delle Commissioni tributarie; il miglioramento dell’efficienza delle Commissioni medesime.

Il medesimo comma 12 dispone poi il riordino della riscossione delle entrate locali, anche revisionando e coordianndo la procedura dell’ingiunzione fiscale e le ordinarie procedure di riscossione coattiva dei tributi, per adattarle alla riscossione locale. Si dovrà procedere inoltre alla revisione dei requisiti per l’iscrizione all’albo dei concessionari, all’emanazione di linee guida per la redazione di capitolati, nonché a introdurre strumenti di controllo e a garantire la pubblicità. Le attività di riscossione dovranno essere assoggettate a regole pubblicistiche; i soggetti ad essa preposte opereranno secondo un codice deontologico, con specifiche cause di incompatibilità per gli esponenti aziendali chi riveste ruoli apicali negli enti affidatari dei servizi di riscossione.

Tra i principi e i criteri direttivi per la tutela dei contribuenti si ricordano: l’impignorabilità di alcuni beni di impresa; l’estensione della rateazione dei debiti tributari e la riduzione delle sanzioni in caso di regolare adempimento degli obblighi dichiarativi; il superamento del principio della compensazione delle spese all’esito del giudizio.

L’articolo 4, anch’esso riformulato durante l’esame del provvedimento in sede referente, reca la ridefinizione dell’imposizione sui redditi di impresa e dei regimi forfetari per i contribuenti di minori dimensioni. Anzitutto si prevede l’assimilazione delle imposte sui redditi di impresa (anche in forma associata) dei soggetti IRPEF, con assoggettamento a un’imposta sul reddito imprenditoriale, con aliquota proporzionale ed allineata a quella dell’IRES. Le somme prelevate dall’imprenditore e dai soci concorreranno alla formazione del reddito IRPEF. Sono introdotti regimi semplificati per i contribuenti di minori dimensioni e, per i contribuenti “minimi”, regimi sostitutivi forfetari con invarianza del quantum dovuto, nonché istituti premiali per le nuove attività produttive. Infine, si delega il Governo a introdurre "forme di opzionalità".

Nel corso dell’esame in sede referente, il governo è stato altresì delegato a chiarire la definizione di “autonoma organizzazione” ai fini IRAP per professionisti e piccoli imprenditori (articolo 4, comma 2). Allo stesso tempo, la revisione del reddito d’impresa è volta a migliorare la certezza e la stabilità del sistema fiscale (articolo 4, comma 3), con l’introduzione di norme volte a favorire l’internazionalizzazione dei soggetti economici operanti in Italia, rivedere la disciplina impositiva delle operazioni transfrontaliere, con particolare riferimento, tra l’altro, al regime dei lavoratori all’estero, rivedere i regimi di deducibilità diammortamenti, spese e costi. Durante l’esame in sede referente è stato inserito un ulteriore principio, ai sensi del quale si dovrà procedere alla revisione della disciplina delle società di comodo e del regime dei beni assegnati ai soci o ai loro familiari, per evitare vantaggi fiscali dall’uso dei predetti istituti e dare continuità all’attività produttiva in caso di trasferimento della proprietà, anche tra familiari.

L’attuazione della delega in materia di IVA deve avvenire attraverso la semplificazionedei sistemi speciali e l’attuazione del regime del gruppo IVA (articolo 4, comma 4). Allo stesso tempo, il governo è delegato ad introdurre norme per la revisione delle altre imposte indirette, attraverso la semplificazione degli adempimenti, la razionalizzazione delle aliquote nonché l’accorpamento o la soppressione di fattispecie particolari (articolo 4, comma 5).

 I commi 6 e 7 dell’articolo 4, riscritti nel corso dell’esame in sede referente, riguardano i giochi pubblici, prevedendo - oltre ad una raccolta sistematica della disciplina e ad un riordino del prelievo erariale sui singoli giochi - specifiche disposizioni volte, tra l’altro: a tutelare i minori dalla pubblicità dei giochi e a recuperare i fenomeni di ludopatia; a definire le fonti di regolazione dei diversi aspetti legati all’imposizione, nonché alla disciplina dei singoli giochi, per i quali si dispone una riserva di legge esplicita alla legge ordinaria; alla rivisitazione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari; ai controlli ed all’accertamento dei tributi gravanti sui giochi, nonché al sistema sanzionatorio. Viene quindi confermato il modello organizzativo fondato sul regime concessorio ed autorizzatorio, ritenuto indispensabile per la tutela della fede, dell’ordine e della sicurezza pubblici, per la prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose, nonché per garantire il regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi.

Si dispone, altresì, il rilancio del settore ippico anche attraverso l’istituzione dell'Unione ippica italiana (comma 7, lettera l)), con funzioni, fra l’altro, di organizzazione degli eventi ippici, controllo di primo livello sulla regolarità delle corse, ripartizione e rendicontazione del fondo per lo sviluppo e la promozione del settore ippico. Il Fondo è alimentato mediante quote versate dagli iscritti alla Lega Ippica Italiana, nonché mediante quote della raccolta delle scommesse ippiche, del gettito derivante da scommesse su eventi ippici virtuali e da giochi pubblici raccolti all’interno degli ippodromi, attraverso la cessione dei diritti televisivi sugli eventi ippici, nonché di eventuali contributi erariali straordinari decrescenti fino all’anno 2017.