Camera dei deputati

Negli ultimi anni, la necessità di un’analisi puntuale dei meccanismi che incidono sull’andamento della spesa pubblica e l’esigenza di individuare interventi mirati al contenimento e alla sua progressiva riqualificazione, sono state più volte al centro dell’attenzione del Legislatore, divenendo tema fondamentale della politica finanziaria e di bilancio, reso ancor più stringente alla luce del percorso di consolidamento dei conti pubblici necessario ai fini del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea.

A fronte delle difficoltà riscontrate nel perseguire un raffredamento delle dinamiche della spesa pubblica, è emersa la necessità potenziare il monitoraggio dei flussi di finanza pubblica e di elaborare nuovi strumenti, di carattere più strutturale e selettivo, finalizzati a consentire un più penetrante controllo anche qualitativo della spesa.

In questo senso, le attività di analisi e revisione della spesa delineano una strategia di medio termine della politica economica, volta a contenere il complesso della spesa pubblica, in particolare di quella corrente, favorendo al contempo una maggiore qualità della stessa e una allocazione più efficiente delle risorse. Ed è in in questa prospettiva che si colloca l’avvio, sin dalla XV legislatura, di un programma straordinario di analisi e valutazione della spesa, comunemente denominato, sulla base di analoghe esperienze internazionali, “spending review”.

Tale programma – che s’innestava nella cornice di un’estesa riclassificazione in senso funzionale del bilancio dello Stato, articolato in missioni e programmi - veniva fin dall'inizio configurato come uno strumento di programmazione economico-finanziaria, volto a fornire una metodologia sistematica per migliorare sia il processo di decisione delle priorità e di allocazione delle risorse, sia la performance delle amministrazioni pubbliche in termini di economicità, qualità ed efficienza dei servizi offerti ai cittadini.

Tra gli obiettivi sottesi alla spending review spesa vi è quello di superare sia la logica dei tagli lineari alle dotazionidi bilancio, sia il criterio della “spesa storica”.

In particolare, con il processo di revisione della spesa si intende superare il tradizionale approccio "incrementale" nelle decisioni di bilancio, in base al quale, storicamente, si è registrata la tendenza a concentrarsi sulle nuove iniziative di spesa, ovvero sulle risorse (aggiuntive) da destinare ai programmi di spesa già in atto, piuttosto che sulle analisi di efficienza, efficacia e congruità con gli obiettivi della spesa in essere.

Attraverso tale metedo s’intende, inoltre, affiancare ai tradizionali controlli giuridici contabili, fondati su vincoli ex ante sulle autorizzazioni di spesa e sulla verifica ex post della correttezza procedurale, procedure sistematiche di valutazione dell’efficienza della spesa e dell’efficacia delle politiche, anche al fine di realizzare, in via tendenziale, il passaggio da un criterio contabilistico di spesa storica, al principio, sperimentato in altri ordinamenti, del cosiddetto bilancio "a base zero" (zero base budgeting), principio su cui l'articolo 21 della nuova legge di attuazione del pareggio di bilancio n.243/2012 intende avviare un'apposita sperimentazione.

A tale finalità si aggiungono quella di agevolare il processo di contenimento della spesa imposto alle amministrazioni centrali a seguito di interventi di riduzione lineare delle dotazioni di bilancio, nonché, in via generale, quella di implementare nella Pubblica Amministrazione le attività di misurazione dei risultati raggiunti dall’azione amministrativa e di verifica dell’efficienza dell’organizzazione amministrativa, anche mediante l’individuazione, in relazione agli obiettivi di ciascun programma di spesa, di indicatori verificabili ex post.

Nel corso della XVI legislatura il processo di analisi e revisione della spesa è stato dapprima incorporato e reso permanente nel sistema delle decisioni di bilancio ad opera della nuova legge di contabilità e finanza pubblica, legge n. 196/2009, e successivamente rilanciato, anche in ragione delle persistenti esigenze di consolidamento dei conti pubblici, con misure specifiche e nuove modalità operative introdotte in larga parte attraverso provvedimenti d'urgenza. 

Avviato in via sperimentale in base alle disposizioni della legge finanziaria 2007 (legge n. 296 del 2006), il programma di analisi e valutazione della spesa è divenuto permanente con la legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244 del 2007), che ne ha disposto la prosecuzione e l’aggiornamento con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato, affidandone la realizzazione alla Ragioneria generale dello Stato.

I meccanismi di controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica sono stati in seguito sistematizzati e potenziati ad opera della nuova legge di contabilità e finanza pubblica, legge n. 196/2009, che ha previsto l’istituzionalizzazione del processo di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali - attraverso la costituzione di apposite strutture specializzate – e la sua graduale estensione alle altre amministrazioni pubbliche.

In particolare, la nuova disciplina contabile prevede l’avvio di una collaborazione del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - con le amministrazioni centrali dello Stato, che ha luogo nell’ambito di appositi Nuclei di analisi e valutazione della spesa – NAVS, finalizzata a garantire il supporto per la verifica dei risultati programmatici rispetto agli obiettivi di finanza pubblica relativi all’indebitamento netto, al saldo di cassa e al debito delle amministrazioni pubbliche, nonché a garntire il supporto per il monitoraggio dell'efficacia delle misure rivolte al loro conseguimento e di quelle disposte per incrementare il livello di efficienza delle amministrazioni.

La collaborazione consiste nel supporto metodologico che il Ministero dell'economia fornisce alle amministrazioni centrali per la definizione delle previsioni di spesa e dei fabbisogni associati ai programmi, con riferimento alla formulazione del bilancio di previsione, nonché per l’individuazione degli indicatori di risultato abbinati ai programmi.

Nell’ambito dei predetti nuclei di analisi – che si sono insediati alla fine dl primo semestre del 2011 - viene svolta la verifica sull'articolazione dei programmi che compongono le missioni e sulla coerenza delle norme autorizzatorie delle spese rispetto al contenuto dei programmi stessi, con la possibilità di proporre, attraverso apposito provvedimento legislativo, l'accorpamento e la razionalizzazione delle leggi di finanziamento per renderne più semplice e trasparente il collegamento con il relativo programma. 

Le attività svolte dai nuclei sono altresì funzionali alla formulazione delle proposte di rimodulazione delle risorse finanziarie tra i diversi programmi di spesa - secondo i previsti meccanismi di flessibilita' di bilancio nella gestione delle dotazioni finanziarie dei Ministeri -, nonché alla predisposizione del rapporto allegato al rendiconto generale del bilancio dello Stato sui risultati e la realizzazione degli obiettivi indicati nel bilancio di previsione.

Sulla base dei Programmi di lavoro predisposti nel luglio 2011, e riferiti al triennio 2011-2013, i nuclei di valutazione insediati presso ciascun Ministero hanno predisposto le Relazioni annuali concernenti Ministeri medesimi. Una sintesi di tali Relazioni è riportata nel Documento di Economia e Finanza (DEF) 2012, Allegato n. 1, (recante il Rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e finanza pubblica), parte III, concernente, per l’appunto, l’analisi e valutazione della spesa.

I risultati conseguiti dai nuclei di analisi e valutazione della spesa ed esposti nelle relazioni annuali sono utilizzati ai fini dell'elaborazione del Rapporto triennale sulla spesa delle amministrazioni dello Stato - documento di sintesi dell’attività triennale di spending review volto ad illustrare la composizione e l’evoluzione della spesa, i risultati conseguiti con le misure adottate ai fini del suo controllo e quelli relativi al miglioramento del livello di efficienza delle amministrazioni- previsto anch’esso dalla legge di contabilità e presentato alle Camere, per la prima volta, nell’agosto 2012 (Doc. CCXLVIII, n. 1).

I contenuti del Rapporto 2012 sono stati illustrati presso la V Commissione bilancio della Camera in data 6 settembre 2012, nel corso dell’Audizione dei dirigenti della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e finanze responsabili dei Nuclei di valutazione della spesa, nell’ambito dell’ Indagine conoscitiva  sui disegni di legge recanti il Rendiconto generale dell'amministrazione dello Stato per il 2011 e l'assestamento del bilancio dello Stato per l'anno 2012.

Il Rapporto si aggiunge alle Relazioni sullo stato della spesa, sull'efficacia nell'allocazione delle risorse e sul grado di efficienza dell'azione amministrativa  che i Ministeri hanno l’obbligo di presentare annualmente al Parlamento – ai sensi della legge n. 244/2007 (articolo 3, comma 68) – relativamente al proprio stato di previsione.

In attuazione di una specifica delega prevista nella legge di contabilità è stato da ultimo adottato il decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123, il quale nel disciplinare la riforma dei controlli interni di regolarità amministrativa e contabile ha dettato specifiche norme per il potenziamento e la graduale estensione a tutte le amministrazioni pubbliche dell'attività di analisi e valutazione della spesa.

Il decreto pone in risalto la funzione strategica dell’attività di analisi e valutazione della spesa, qualificata come l'attività sistematica di analisi della programmazione e della gestione delle risorse finanziarie e dei risultati conseguiti dai programmi di spesa, finalizzata al miglioramento del grado di efficienza ed efficacia della spesa pubblica anche in relazione al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica. Tale attività è attuata mediante l'elaborazione e l'affinamento di metodologie per la definizione dei fabbisogni di spesa, per la verifica e il monitoraggio dell'efficacia delle misure volte al miglioramento della capacità di controllo della stessa, in termini di quantità e di qualità, nonché la formulazione di proposte dirette a migliorare il rapporto costo-efficacia dell'azione amministrativa. Tali attività sono realizzate avvalendosi anche di metodologie provenienti dall'analisi economica e statistica.

Le più recenti innovazioni legislative

Alla normativa in tema di analisi e revisione della spesa contenuta nella legge di contabilità e nel predetto decreto legislativo n. 123/2011, si sono affiancati, a partire dall’estate del 2011, specifici interventi legislativi, che oltre ad ampliarne l’ambito di operatività, hanno definito modalità applicative di carattere speciale rispetto alla disciplina generale sopra richiamata, fecendo in particolare leva sulla diffusione del metodo dei fabbisogni e dei costi standard, utiilizzato e sancito sul piano normativo, con rifermento agli enti territoriali, dalla legge delega, legge n. 42/2009 di attuazione del federalismo fiscale.

In particolare, un primo insieme di misure è contenuto nel decreto legge n. 98 del 2011, che ha previsto, a decorrere dall’anno 2012, l'avvio di un ciclo di spending review mirato alla definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato. In questa prospettiva l'attività di analisi e revisione della spesa - affidate al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze - viene finalizzata a individuare, tra l'altro, le eventuali criticità nella produzione ed erogazione dei servizi pubblici, le possibili duplicazioni di strutture e le strategie di miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse disponibili. Per le amministrazioni periferiche dello Stato si prevede, invece, la proposizione di specifiche metodogie per quantificarne i relativi fabbisogni, anche ai fini della allocazione delle risorse nell'ambito della loro complessiva dotazione.

In base a quanto disposto dal decreto, a decorrere dal 2013 i risultati dell’attività di analisi effettuata dalla Ragioneria generale debbono essere comunicati dal Ministero dell’economia alle competenti Amministrazioni centrali dello Stato, che a loro volta sono chiamate a proporre, nell’ambito di accordi triennali con il Ministero dell’economia e in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica indicati nel Documento di economia e finanza (DEF), le norme volte a realizzare il superamento della spesa storica e la graduale convergenza verso gli obiettivi di fabbisogno identificati in base alla normativa in oggetto. Le misure proposte dalle amministrazioni centrali dovranno essere inserite nella legge di stabilità oppure formare oggetto di apposito disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica.

Il complesso normativo appena illustrato è stato in seguito integrato da ulteriori disposizioni introdotte dal decreto legge n. 138/2011, che ha a sua volta riproposto, seppur con talune modiche, alcune norme contenute nel precedente decreto-legge n. 98/2011.

In particolare, il decreto legge 138/2011 ha attribuito al Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con i Ministeri interessati, il compito di presentare al Parlamento, entro il 30 novembre 2011, un programma per la riorganizzazione della spesa pubblica recante, tra l'altro: le linee-guida per l'integrazione operativa delle agenzie fiscali; la razionalizzazione di tutte le strutture periferiche dell'amministrazione dello Stato e la loro tendenziale concentrazione in un ufficio unitario a livello provinciale il coordinamento delle attività delle forze dell'ordine; l'accorpamento degli enti della previdenza pubblica; la razionalizzazione dell'organizzazione giudiziaria civile, penale, amministrativa, militare e tributaria a rete; la riorganizzazione della rete consolare e diplomatica. Nell'ambito della risoluzione parlamentare approvativa del Documento di economia e finanza 2012 o della relativa Nota di aggiornamento, avrebbero dovuto essere indicati i disegni di legge collegati alla manovra finanziaria mediante i quali attuare le misure di riorganizzazione previste dal programma.

Tale programma di spending review non è stato presentato alle Camere, anche se va segnalato che alcune delle misure in esso contemplate - quali, ad esempio, l’accorpamento degli enti previdenziali - sono state in seguito realizzate nell'ambito del decreto legge n.201/11 (c.d. Salva Italia), mentre altri altri profili che avrebbero dovuto essere approfonditi nel programma medesimo - quali, ad esempio, l'individuazione di eventuali criticità nella produzione ed erogazione dei servizi pubblici - sono stati presi in esame ed analizzati nell’ambito di un Rapporto recante Elementi per una revisione della spesa pubblica presentato nel maggio 2012 dal Ministro per i rapporti con il Parlamento.  

Il medesimo decreto legge 138/2011, riproponendo, con talune varianti, quanto disposto dal precedente decreto legge 98/2011, ha previsto, inoltre, che la Ragioneria generale dello Stato dia inizio, a partire dall'anno 2012, d'intesa con i Ministeri interessati, a un ciclo di spending review mirata alla definizione dei "costi standard" dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali  dello Stato, prevedendo al contempo, per gli anni 2012 e 2013, una serie di obiettivi di riduzione delle spese relative alle missioni di ciascun Ministero, nonché, per gli anni 2014, 2015 e 2016, di contenimento dell’aumento in termini nominali della spesa primaria del bilancio dello Stato, da realizzare nella misura delle risorse finanziarie discendenti dall’attuazione del citato programma per la riorganizzazione della spesa pubblica e del ciclo di revisione della spesa mirato alla definizione dei costi standard delle amministrazioni centrali.

Un successivo provvedimento, il decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, ha invece inteso introdurre un controllo parlamentare sul grado di convergenza della spesa statale ai fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, che deve essere annualmente rendicontato alle Camere dal Governo.

Un ulteriore filone di interventi in materia di spendig review si è registrato nell'utimo anno della legislatura, anche a seguito della presentazione, in data 30 aprile 2012, del citato Rapporto, che ha inteso affrontare il problema della spesa pubblica dal punto di vista delle singole attività, funzioni o organizzazioni nelle quali l’offerta di beni e servizi al cittadino si organizza.

Il Rapporto presenta un’analisi del livello e della struttura della spesa pubblica italiana, evidenziando, in particolare, come l’attuale dimensione della spesa e della sua struttura costituisca oggi un “ostacolo ad uno scenario di ripresa ciclica dell’economia”. L’importo presumibile della spesa che può essere oggetto di revisione nel breve e lungo termine, la cd. “spesa aggredibile”, viene quantificato in circa 295 miliardi di euro.

Pressochè contestualmente alla presentazione del Rapporto, il 3 maggio 2012, è stata adottata una Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, che ha disciplinato l’attività di revisione della spesa delle Amministrazioni centrali da realizzare nell’arco del periodo1° giugno – 31 dicembre 2012, al fine di conseguire un obiettivo di riduzione della spesa indicato in un importo pari a 4,2 miliardi per l’anno 2012.

La Direttiva ha indicato ai Dicasteri le linee da seguire per contenere le spese di gestione. Gli interventi enunciati contempano la riduzione della spesa per acquisto di beni e servizi, la revisione dei programmi di spesa, il ridimensionamento delle strutture dirigenziali esistenti, la riduzione, anche mediante accorpamento, degli enti strumentali e vigilati e delle società pubbliche, la ricognizione degli immobili pubblici  in uso alle pubbliche amministrazioni al fine di possibili dismissioni, nonché la riduzione della spesa per locazioni, l’eliminazione di spese di rappresentanza e per convegni.

Sulla base di questi indirizzi, ciascun Ministro è stato chiamato a proporre, entro il 31 maggio 2012, un progetto contenente sia gli interventi di revisione e di riduzione della spesa funzionali al raggiungimento dei risparmi previsti, sia le misure di razionalizzazione organizzativa volte a conseguire risparmi futuri, ai fini dell’assunzione da parte del Presidente del Consiglio delle conseguenti determinazioni.

Con due appositi provvedimenti d'urgenza si è dunque provveduto ad avviare il nuovo ciclo di spending review. 

In particolare, in una prima fase, con il decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52, recante “Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica”, è stata istituito un Comitato interministeriale per la revisione della spesa pubblica, presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri, al quale è stato attribuito il compito di svolgere attività di indirizzo e di coordinamento, in particolare, in materia di revisione dei programmi di spesa e dei trasferimenti a imprese, razionalizzazione delle attività e dei servizi offerti, ridimensionamento delle strutture, riduzione delle spese per acquisto di beni e servizi, ottimizzazione dell'uso degli immobili e nelle altre materie individuate dalla citata Direttiva del PCM del 3 maggio 2012.

Nell’ambito di tale Comitato, è stato delegato alla spending review il Ministro per i rapporti con il Parlmento, cui è stato attribuito il coordinamento dell’azione del Governo in materia di programma di Governo e analisi e studio per il riordino della spesa pubblica. Contemporaneamente, è stata prevista la nomina del Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi delle amministrazioni pubbliche, designato dal Governo Monti nella persona di Enrico Bondi ( poi dimessosi nel gennaio 2013 e sostituito dal ragioniere generale dello Stato, Mario Canzio), con il compito di definire per voci di costo il livello di spesa per acquisti di beni e servizi delle pubbliche amministrazioni, nonchè di coordinarne l’attività di approvvigionamento e di assicurarne una riduzione.

Il medesimo D.L. n. 52/2012 ha inoltre dettato norme sostanziali volte a rendere più stringente il ricorso per le pubbliche amministrazioni a procedure di acquisto centralizzato di beni e servizi, ai fini della riduzione della spesa per consumi intermedi.

In un secondo momento, con il decreto-legge n. 95/2012, recante “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini, nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario”, si è proceduto all’adozione di una serie di misure di contenimento e riorganizzazione della spesa pubblica volte a realizzare, per quanto concerne il comparto delle amministrazioni centrali, gli obiettivi indicati nella Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 maggio 2012,  nonché, per ciò che attiene al generale settore della pubblica amministrazione, ad operare una riduzione della spesa per beni e servizi, anche sulla base delle risultanze dell’analisi svolta del Commissario straordinario per la spending review.

Il decreto ha quindi introdotto disposizioni puntuali per la riduzione della spesa per consumi intermedi e per il pubblico impiego, di razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio pubblico e di riduzione dei costi per locazioni passive, nonchè interventi in materia di riduzione e privatizzazione di società pubbliche strumentali, di soppressione di enti e di contenimento della spesa del comparto sanitario e farmaceutico. Per ciò che concerne gli enti territoriali, ha introdotto specifici obblighi di riduzione delle spese per enti, agenzie e organismi.