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Temi dell'attività Parlamentare

1.5 Federalismo regionale, provinciale e costi e fabbisogni standard sanitari
Il decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.109 del 12 maggio 2011) recante "Disposizioni in materia di'autonomia di entrata delle Regioni a statuto ordinario e della Province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario", interviene sulla fiscalità regionale e provinciale attribuendo, in relazione alla soppressione dei trasferimenti in favore dei predetti enti, tributi e potestà fiscali. Viene altresì introdotta l'autonomia di entrata delle Città metropolitane ed istituita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. Ulteriori disposizioni concernono, infine, la regolamentazione dei costi e delle risorse relative al settore sanitario. Il decreto legislativo è tuttavia in gran parte inoperante, in quanto non sono stati ancora emanati molti dei provvedimenti attuativi dallo stesso previsti.
L'autonomia di entrata delle regioni

Il decreto individua le fonti di finanziamento delle regioni a statuto ordinario e dispone la contestuale soppressione dei trasferimenti statali. A tal fine si dispone che a decorrere dal 2013 venga rideterminata l’addizionale regionale all’Irpef, con corrispondente riduzione delle aliquote Irpef di competenza statale, al fine di mantenere inalterato il prelievo fiscale a carico del contribuente; la rideterminazione deve comunque garantire alle regioni entrate equivalenti alla soppressione sia dei trasferimenti statali che della compartecipazione regionale all’accisa sulla benzina, entrambe disposte dal provvedimento. Tale rideterminazione, che sarebbe dovuta intervenire entro il 27 maggio 2012, non risulta ancora adottata. All’aliquota così rideterminata si aggiungono le eventuali maggiorazioni dell’addizionale, attualmente pari all’ 0,9%, che ciascuna regione può effettuare nel limite dello 0,5% per il 2012 ed il 2013, dell’1,1% per il 2014 e del 2,1% dal 2015; qualora peraltro la maggiorazione sia superiore allo 0,5% (quindi con riferimento dall'anno 2014 e successivi) la parte eccedente tale quota non si applica ai contribuenti titolari di redditi ricadenti nel primo scaglione di reddito (fino a 15.000 euro).

Alle regioni spetta altresì una compartecipazione al gettito Iva, che per gli anni 2011 e 2012 viene calcolata in base alla normativa vigente, mentre dal 2013 sarà fissata in misura pari al fabbisogno sanitario “in una sola regione”. In applicazione del principio di territorialità tale compartecipazione dal 2013 verrà attribuita - mediante un apposito D.P.C.M., non ancora intervenuto - in base al luogo effettivo di consumo, vale a dire quello in cui avviene la cessione dei beni o la prestazione dei servizi ovvero, nel caso degli immobili, il luogo di ubicazione; regole specifiche vengono previste per l’Iva concernente i beni e servizi di mercato. Per quanto concerne l’Irap, a decorrere dal 2013 ciascuna regione, a carico del proprio bilancio, può ridurne le aliquote, fino ad azzerarle; la riduzione non è tuttavia ammessa qualora la regione interessata abbia aumentato l’addizionale Irpef in misura superiore all’ 0,5 %. Le regioni possono poi istituire dal 2014, a carico dei propri bilanci, ulteriori detrazioni in favore delle famiglie, nonché in sostituzione di misure di sostegno sociale (sussidi, voucher, ecc). Viene altresì disposto, al fine di incentivare l’attività di contrasto all’evasione fiscale, che alle regioni sia attribuito l’intero gettito derivante dall’attività di recupero fiscale nel proprio territorio, sui tributi propri derivati, nonché una quota (commisurata all’aliquota di compartecipazione) del gettito recuperato in riferimento all’IVA. Per la gestione dei loro tributi le regioni possono stipulare apposite convenzioni con l’agenzia delle entrate.

Il principio applicato ai rapporti tra  Stato e regione concernente la soppressione dei trasferimenti statali e la sostituzione degli stessi con l’attribuzione o la compartecipazione a nuovi gettiti - principio per la cui implementazione è previsto un apposito D.P.C.M., entro i 31 dicembre 2011, ricognitivo dei trasferimenti statali da sopprimere, non ancora adottato - viene replicato anche nei rapporti tra regioni e comuni, disponendosi in tal senso la soppressione, dal 2013, dei trasferimenti regionali di parte corrente (e, ove non finanziati con indebitamento, anche di conto capitale) diretti al finanziamento delle spese comunali, sostituendola con una compartecipazione dei comuni ai tributi regionali, prioritariamente all’addizionale regionale Irpef. Il relativo gettito confluirà, per una percentuale non superiore al 30%, in un fondo sperimentale regionale di riequilibrio, di durata triennale, per venire poi distribuito dalla regione agli enti locali, previo accordo. Peraltro, in mancanza dei provvedimenti attuativi delle disposizioni sopra illustrate sulla soppressione dei trasferimenti statali alle regioni e della attribuzione alle stesse di nuovi gettiti, neppure questa analoga operazione sui rapporti fiscali regioni/enti locali risulta avviata.

Nel confermare quanto previsto nella delega circa l’affidamento alla normativa statale della definizione dei livelli essenziali di assistenza (LEA) e delle prestazioni (LEP), ed in ordine alla individuazione delle spese relative ai livelli medesimi, che concernono i settori della sanità, dell’assistenza, dell’istruzione e del trasporto pubblico locale (quest’ultimo limitatamente alle spese in conto capitale), viene precisato che per stabilire i LEP vanno considerate, per ciascuna materia, macro-aree di intervento, operando secondo una progressiva convergenza degli obiettivi di servizio verso i LEP medesimi. E' peraltro previsto a tal fine, come necessario presupposto(articolo 13), un D.P.C.M. per la ricognizione dei LEP nei settori dell'assistenza, dell'istruzione e del trasporto pubblico locale, non ancora emanato. Il decreto legislativo fissa inoltre a regime, dal 2013, le fonti di finanziamento delle spese LEP: tali fonti sono costituite dalla compartecipazione all’Iva, dall’addizionale regionale Irpef, dall’Irap, dalle entrate proprie (principalmente i ticket) del settore sanitario e da quote del fondo perequativo. Quest’ultimo si prevede venga istituito dal 2013 in ciascuna regione (ma al momento non risulta ancora istituito), ed è alimentato dal gettito prodotto dalla compartecipazione al gettito Iva, calcolata in modo da garantire l’integrale finanziamento delle spese per i LEP: tali spese saranno nel primo anno computate anche in base ai valori di spesa storica, per poi convergere gradualmente verso i costi standard.

Va segnalato che il decreto legislativo n.23/2011 sul fisco municipale prevede a regime, vale a dire quando i fabbisogni standard per le funzioni fondamentali saranno determinati, un fondo perequativo, alimentato da una compartecipazione all’Iva, per comuni e province, istituito nel bilancio dello Stato con stanziamenti separati per le due tipologie di enti. Il decreto dispone che le regioni, a loro volta, istituiscano nel proprio bilancio due fondi, alimentati dal fondo perequativo statale, l’uno per i comuni e l’altro per le province e le città metropolitane. Come illustrato in commento al decreto legislativo n.216/ 2010 relativo ai fabbisogni standard, queti ultimi sono ancora in fase di predisposizione.

L'autonomia di entrata delle province e delle città metropolitane

Secondo quanto dispone il decreto, il finanziamento delle province si incentra principalmente: a) sull’ imposta sulle assicurazioni per la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei motori (RC auto), che diviene tributo proprio derivato con aliquota del 12,5%, manovrabile dal 2011 in aumento o in diminuzione nella misura di 3,5 punti percentuali; b) sulla compartecipazione provinciale all’Irpef (stabilita nello 0,60% con D.P.C.M. del 10 luglio 2012), a compensazione, dal 2012, della soppressione dei trasferimenti statali alle province nonché dell'addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica, (anch'essa soppressa, con attribuzione del gettito allo Stato). Rimane inoltre ferma la vigente attribuzione alle province dell’imposta provinciale di trascrizione, di cui peraltro viene previsto un riordino finalizzato, per gli atti soggetti all’Iva, al passaggio dall’attuale pagamento in misura fissa a quello di una tariffa modulata sulle caratteristiche di potenza e portata dei veicoli. Inoltre, analogamente ai criteri già applicati nei confronti dei finanziamenti regionali ai comuni, anche i trasferimenti regionali destinati al finanziamento delle spese provinciali sono soppressi, dal 2013, con compensazione a valere sull’istituzione di una compartecipazione provinciale al gettito della tassa automobilistica regionale; il gettito di tale compartecipazione affluisce, in misura non superiore al 30%, ad un fondo sperimentale di riequilibrio regionale, di durata triennale, per essere poi devoluto ad ogni singola provincia, previo accordo. Analogamente a quanto sopra osservato circa la mancata attuazione, al momento, della soppressione dei trasferimenti regionali ai comuni, anche la soppressione degli stessi nei confronti delle province non risulta effettuata.

Viene inoltre istituito dal 2012 un fondo sperimentale di riequilibrio provinciale, di durata biennale, alimentato con le entrate derivanti dalla compartecipazione provinciale all’Irpef, che ha la finalità di assicurare in forma territorialmente equilibrata l’attribuzione dell’autonomia di entrata alle province.

E’ infine disciplinato il sistema finanziario delle città metropolitane, prevedendo che alle stesse siano sostanzialmente attribuite le fonti di entrata già attribuite alle province sostituite dalle città medesime; si dispone peraltro che con la legge di stabilità l’autonomia di entrata delle città metropolitane possa essere adeguata in relazione alla complessità delle funzioni attribuite.

I costi ed i fabbisogni standard del settore sanitario

Per la parte relativa al finanziamento della spesa sanitaria il provvedimento riprende in buona parte il sistema di governance che si è affermato su base pattizia tra Stato e regioni, da ultimo con l’intesa concernente il Patto per la salute per gli anni 2010-2012. In particolare il decreto, precisato che per il 2011 ed il 2012 il fabbisogno sanitario nazionale standard corrisponde al livello di finanziamento già stabilito dalla normativa vigente, stabilisce che dal 2013 tale fabbisogno verrà determinato annualmente, per il triennio successivo, “in coerenza con il quadro macroeconomico complessivo e nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica”. Per determinare il finanziamento da destinare alla singola regione si prevede di applicare all’ammontare di finanziamento così stabilito il rapporto tra fabbisogno sanitario standard della regione e la somma dei fabbisogni regionali standard risultanti dall’applicazione a tutte le regioni dei costi rilevati in tre regioni benchmark. Sulla base di tale rapporto, vale a dire il valore percentuale di fabbisogno di ciascuna regione, viene effettuato il riparto regionale del fabbisogno sanitario nazionale. Le regioni benchmarksono scelte tra le cinque, appositamente individuate con decreto - che risulta in corso di predisosizione ma non ancora adottato -, che hanno garantito i LEA in condizione di equilibrio economico e di efficienza ed appropriatezza. Vengono a tal fine confermati i macrolivelli di assistenza vigenti, tra i quali dovrà distribuirsi la spesa sanitaria secondo le seguenti percentuali (al cui rispetto dovranno adeguarsi le singole regioni): 5% per l’assistenza sanitaria preventiva (ambiente di vita e di lavoro), 51% per l’assistenza distrettuale e 44% per quella ospedaliera. Per ognuno dei tre macrolivelli si calcola il costo standard come media pro capite pesata (vale a dire corretta tenendo conto della composizione anagrafica della popolazione) del costo nelle regioni benchmark, costo che viene poi applicato alla popolazione (anche in tal caso “pesata”) di ognuna delle regioni, ottenendo così il fabbisogno standard di ciascuna, mediante il quale, come detto, si ripartisce il fabbisogno nazionale.

La conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica

In attuazione di quanto prevede l’articolo 15 della legge recante la delega sul federalismo fiscale (legge 42/2009), il decreto istituisce la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri e composta sia da Ministri che da rappresentanti delle autonomie territoriali. Alla Conferenza, che, viene espressamente precisato, costituisce una sede istituzionale di conciliazione degli interessi delle amministrazioni centrali e locali ai fini dell’attuazione del federalismo fiscale, vengono affidati compiti di verifica e controllo dell’ordinamento finanziario delle regioni e degli enti locali, nonché dell’utilizzo, anche secondo principi di trasparenza ed efficacia, delle risorse finanziarie attribuite a tali enti. La Conferenza non risulta ancora operativa, non essendo finora intervenuta la nomina dei componenti della stessa.