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Temi dell'attività Parlamentare

L'emergenza finanziaria dell'estate 2011
Il decreto legge 6 luglio 2011, n.98, convertito con con la legge 15 luglio 2011, n.111, reca misure per la stabilizzazione finanziaria e per il contenimento della spesa pubblica, con l'obiettivo di raggiungere il pareggio di bilancio entro il 2014, secondo gli impegni assunti in sede europea. Dopo l'emanazione di tale provvedimento, tuttavia, il repentino acuirsi, nel mese di agosto, della crisi economico-finanziaria ha reso necessario un secondo intervento correttivo, operato con il decreto-legge 13 agosto 2011, n.138, per un ulteriore consolidamento dei conti e per l'anticipazione al 2013 del pareggio di bilancio.


Il decreto-legge n. 98 del 2011

Il decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (L.n.111/2011) si inserisce nell’ambito del piano concordato in sede europea per il rientro dalla situazione di disavanzo eccessivo, in attuazione di quanto stabilito per il conseguimento degli obiettivi finanziari dal Documento di economia e finanza dell'aprile 2011. A tal fine il decreto-legge reca interventi principalmente in materia di riduzione dei costi della politica e degli apparati, controllo e monitoraggio della spesa delle amministrazioni pubbliche, contenimento della spesa per pubblico impiego, sanità, istruzione, previdenza, enti territoriali nonché disposizioni in materia di entrate e misure per lo sviluppo.

Riduzione dei costi della politica

E’ previsto che il trattamento economico di titolari di cariche elettive e vertici di enti e istituzioni non possa superare la media ponderata rispetto al PIL degli analoghi trattamenti economici percepiti dai titolari di omologhe cariche nei 6 principali Stati dell'area Euro. Ulteriori misure riguardano: la riduzione del numero e del costo delle c.d. auto blu e aerei blu; il divieto di attribuire una serie di benefici ai titolari di incarichi o cariche pubbliche, elettive o conseguite per nomina, dopo la cessazione dall’ufficio; economie degli organi costituzionali e riduzioni delle dotazioni di CNEL, organi di autogoverno della magistratura e autorità indipendenti; la riduzione dell'ammontare dei rimborsi delle spese elettorali sostenute dai partiti politici.

Controllo, monitoraggio e contenimento della spesa delle amministrazioni pubbliche

Vengono ridotte le spese dei ministeri e si prevede l'avvio di un ciclo di analisi e valutazione della spesa (c.d. spending review) diretto alla definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato, al fine di migliorarne l’efficacia e l’efficienza. Si dispone la soppressione, il riordino o la trasformazione di alcuni enti, quali la COVIP, Cinecittà–Luce, l' ICE e l' UNIRE.

Per la sanità è introdotta la quota di partecipazione di 10 euro, a carico dei cittadini non esenti, per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale. In materia previdenziale si dispone: un progressivo elevamento, a decorrere dal 1° gennaio 2020, da 60 a 65 anni del requisito anagrafico per la pensione di vecchiaia delle lavoratrici dipendenti private; il posticipo delle decorrenze del pensionamento di anzianità; per il biennio 2012 e 2013, la disapplicazione della rivalutazione automatica dei trattamenti; l'applicazione anticipata al 1° gennaio 2013 dei nuovi criteri per l'elevamento dei requisiti per i trattamenti pensionistici e per l'assegno sociale in relazione all'incremento della speranza di vita; l’introduzione, dal 1° agosto e fino al 31 dicembre 2014, di un contributo di perequazione sui trattamenti pensionistici più elevati, pari al 5% per gli importi oltre i 90.000 euro lordi annui e fino a 150.000 euro, e del 10% per la parte eccedente i 150.000 euro.

Quanto al comparto istruzione, si prevedono la riduzione del numero delle istituzioni scolastiche dotate di autonomia e degli incarichi di dirigente scolastico, riduzioni complessive di personale e la razionalizzazione della spesa relativa all’organizzazione scolastica.

Nel patto di stabilita' interno si introducono nuovi criteri volti a premiare finanziariamente gli enti virtuosi e a penalizzare gli altri; viene aumentato il concorso di regioni ed enti locali al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Disposizioni in materia di entrate e misure per lo sviluppo

Tra le misure tributarie si segnalano: l’incremento dell'aliquota IRAP nei confronti di alcuni soggetti passivi e dell’ammontare dell'imposta di bollo sulle comunicazioni relative ai depositi di titoli inviati dagli intermediari finanziari; l’introduzione, a partire dal 2011, di una addizionale erariale della tassa automobilistica per le autovetture e per gli autoveicoli per il trasporto promiscuo di persone e cose, pari a dieci euro per ogni chilowatt di potenza del veicolo superiore a 225 chilowatt; la conferma dal 1° gennaio 2012 degli aumenti delle aliquote di accisa sui carburanti. Sono inoltre razionalizzati i procedimenti di irrogazione delle sanzioni tributarie e di rimborso delle spese relative alle procedure esecutive all'agente della riscossione; viene introdotta una più restrittiva disciplina fiscale delle cd. stock options e dei bonus corrisposti a dirigenti e collaboratori di imprese operanti nel settore finanziario; un insieme di norme concernono, inoltre, la materia dei giochi e delle scommesse.

Tra le misure recanti un significativo impatto finanziario si segnala, infine, la riduzione del 5 per cento per l’anno 2013 e del 20 per cento a decorrere dall’anno 2014 dei numerosi regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale indicati in apposito allegato del decreto. Viene tuttavia disposta la c.d. "clausola di salvaguardia, stabilendo che tale disposizione non si applichi, qualora entro il 30 settembre 2013 siano adottati provvedimenti legislativi in materia di riordino della spesa fiscale e assistenziale, tali da determinare effetti positivi, ai fini dell’indebitamento netto, non inferiori a 4 miliardi di euro per il 2013 ed a 20 miliardi di euro annui a decorrere dal 2014.

Per quanto concerne le misure per lo sviluppo, tra esse si segnalano: alcune agevolazioni fiscali e contributive per il 2012 su emolumenti destinati ai lavoratori dipendenti del settore privato; un regime fiscale di vantaggio per l’imprenditoria giovanile ed i lavoratori in mobilità; una razionalizzazione della rete distributiva dei carburanti; disposizioni in materia di liberalizzazione dei servizi e delle attività economiche; un progetto strategico per interventi finalizzati alla realizzazione dell’infrastruttura di telecomunicazione a banda larga e ultralarga; specifici incentivi a vantaggio dei sottoscrittori di "Fondi di Venture Capital" specializzati nelle fasi di avvio delle nuove imprese; l’istituzione di un nuovo “Fondo infrastrutture ferroviarie e stradali”; l’istituzione di una Società di gestione del risparmio avente il compito di istituire fondi che partecipano a quelli immobiliari costituiti da enti territoriali; il regime sperimentale di apertura e chiusura per gli esercizi commerciali nelle località turistiche e città d’arte; l’istituzione dell’Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali.

In materia di ordinamento giudiziario si introducono disposizioni per la gestione dei procedimenti civili, amministrativi e tributari pendenti, nonché misure finalizzate a ridurre ed accelerare il contenzioso in materia previdenziale e assistenziale.

Gli effetti correttivi dei conti pubblici

Il decreto legge contiene misure finanziarie dirette a conseguire gli obiettivi di finanza pubblica indicati nel Documento di economia e finanza (DEF) e nel Programma di Stabilità predisposti dal Governo nell‘aprile 2011 (ed oggetto di una raccomandazione del 7 giugno della Commissione europea).

Rispetto alla correzione indicata nel testo iniziale del provvedimento, pari a circa 18 miliardi nel 2013 e 25 miliardi nell’anno successivo, la manovra è stata rafforzata nel corso dell’esame presso il Senato, risultando pari, in termini di riduzione dell’indebitamento netto a circa 2,1 miliardi nell’esercizio in corso, 5,6 miliardi nel 2012, 24,4 miliardi nel 2013 e 47,9 miliardi (2,7, del Pil) nel 2014. In tal modo essa risulta anche superiore - mantendosi in tal modo un margine di manovrabilità rispetto alla futura evoluzione del quadro macroeconomico - a quanto previsto nel DEF e nel Programma di stabilità, ove era indicata una correzione pari a circa 20 miliardi nel 2013 e 40 miliardi nel 2014.

Il decreto-legge n. 138 del 2011: gli effetti finanziari

In aggiunta alla manovra di consolidamento già operata con il decreto-legge 6 luglio 2011, n.98, il provvedimento - che persegue l'obiettivo di anticipare al 2013 il conseguimento del pareggio di bilancio - reca un nuovo intervento correttivo sui conti pubblici, i cui effetti positivi sui saldi sono stati incrementati, rispetto a quanto previsto nel testo iniziale, nel corso dell’esame parlamentare. Esso prevede, in particolare, un miglioramento dell’indebitamento netto di 0,7 miliardi nel 2011, 22,7 miliardi nel 2012, 29,9 miliardi nel 2013 e 11,8 miliardi nel 2014 (in termini di Pil , pari rispettivamente allo 0,04 nel 2011, all’1,4 nel 2012, all’1,8 nel 2013 ed allo 0,7 nel 2014).

Per quanto concerne le entrate, i contributi più rilevanti derivano dagli interventi sui giochi e sulle accise dei tabacchi (1,5 mld annui), sulle rendite finanziarie (circa 3 mld nel biennio 2012-2013 e 1,9 mld. nel 2014), dalle norme di contrasto all’evasione (0,7 mld nel 2012 ed 1,6 mld negli anni successivi), dalla riduzione delle agevolazioni fiscali (4 mld nel 2012 e 16 mld nel 2013) e dall’aumento dell’IVA (4,2 mld annui). I risparmi di spesa sono riconducibili principalmente alle riduzioni delle dotazioni finanziarie dei Ministeri (6 mld nel 2012 e 2,5 mld nel 2013) e alla revisione del patto di stabilità interno per gli enti territoriali (4,2 mld nel 2012 e 3,2 mld nel 2013).

Le disposizioni per la stabilizzazione finanziaria

Sul versante della spesa si prevedono ulteriori riduzioni di 6 miliardi di euro per l'anno 2012 e di 2,5 miliardi di euro per l'anno 2013 delle dotazioni finanziarie dei Ministeri – accompagnate dal riconoscimento, in deroga alle norme di contabilità, di una ampia flessibilità nella possibilità di variare le relative dotazioni di bilancio. Viene inoltre disposta la presentazione al Parlamento, entro il 30 novembre 2011, di un programma per la riorganizzazione della spesa pubblica, diretto a implementare le possibili strategie di miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse stanziate, cui dovrebbe seguire l’avvio, a partire dal 2012, di un ciclo di revisione della spesa mirata alla definizione dei costi standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato. Ulteriori misure attengono alla riduzione delle dotazioni organiche del personale.

In ordine agli enti territoriali viene ridefinita e anticipata all’anno 2012 la misura aggiuntiva del concorso finanziario loro imposto per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, nonché anticipata all’anno 2012 sia l’applicazione del meccanismo dei parametri di virtuosità ai fini della distribuzione tra gli enti territoriali degli obiettivi finanziari del Patto di stabilità interno, sia la possibilità per le regioni di modificare l’aliquota di base dell’addizionale regionale IRPEF. Le norme rimodulano, inoltre, le misure degli incrementi alle aliquote di base che possono essere apportati, nel tempo, dalle regioni e prevedono, dal 2012, il ripristino del potere, in capo ai comuni, di deliberare aumenti dell’aliquota dell’addizionale comunale all’IRPEF. Gli enti territoriali potranno tuttavia beneficiare delle maggiori entrate derivanti dalle modifiche alla disciplina dell’addizionale IRES per i soggetti operanti nel settore energetico. Ulteriori disposizioni sono, infine, volte complessivamente ad incentivare la partecipazione dei comuni all’attività di accertamento tributario.

In materia pensionistica, si modifica la disciplina sul progressivo elevamento del requisito anagrafico delle lavoratrici del settore privato per la pensione di vecchiaia e per il trattamento pensionistico liquidato esclusivamente con il sistema contributivo, prevedendo l’innalzamento progressivo dal 2014, (anziché dal 2020), con l’entrata a regime della disciplina il 1° gennaio 2026 (anziché il 1° gennaio 2032). S’interviene, inoltre, sui termini per la corresponsione dei trattamenti di fine servizio dei dipendenti pubblici, prevedendo un posticipo di 6 mesi per i trattamenti riconosciuti per il raggiungimento dei limiti di età o di servizio e un incremento a 24 mesi (rispetto ai 6 mesi previsti dalla legislazione previgente) del posticipo per i trattamenti di fine servizio a seguito di pensionamento anticipato.

Sul versante delle entrate, vengono anticipati gli effetti finanziari del precedente decreto legge di manovra n. 98/2011 relativi alla riduzione delle agevolazioni fiscali (non inferiori a 4 miliardi di euro per il 2013 ed a 20 miliardi di euro annui a decorrere dal 2014), fissandoli, rispettivamente, al 30 settembre 2012 e a decorrere dal 2013. Viene, inoltre, introdotto un contributo di solidarietà a carico di tutti i contribuenti il cui reddito sia superiore a 300.000 euro lordi annui, per il periodo 1° gennaio 2011 – 31 dicembre 2013, pari al 3 per cento della quota eccedente tale importo. In materia di imposte indirette si aumenta dal 20 al 21 per cento della base imponibile l’aliquota dell’IVA, applicabile alle operazioni effettuate a partire dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto. In materia di redditi di natura finanziaria, si prevede, a decorrere dal 1° gennaio 2012, l’unificazione delle attuali aliquote del 12,50 per cento e del 27 per cento, previste sui redditi di capitale e sui redditi diversi, ad un livello intermedio fissato al 20 per cento, con esclusione dei titoli di Stato ed equiparati. E’ introdotta un’imposta di bollo sui trasferimenti di denaro all’estero, dovuta in misura pari al 2 per cento dell’importo trasferito per singola operazione effettuata mediante banche, agenzie di “money transfer” e altri intermediari, dalla quale sono esenti i trasferimenti effettuati da soggetti muniti di matricola INPS e codice fiscale. Viene aumentata l’addizionale Ires (portandola dal 6,5% al 10,5%) per le imprese operanti nel settore energetico (c.d. Robin Tax). Si dispone, inoltre, la riduzione dei benefici fiscali a vantaggio delle società cooperative. Ulteriori entrate derivano dall’attribuzione all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato di un'ampia potestà nell'emanazione di disposizioni in materia di giochi pubblici,  e al direttore generale di tale Amministrazione del potere di proporre al Ministro dell’economia e delle finanze l’aumento dell'aliquota di base dell'accisa sui tabacchi. 

Per quanto concerne le disposizioni volte al contrasto dell’evasione fiscale si ricordano: la riduzione da 5.000 a 2.500 euro la soglia massima per l’utilizzo del contante e dei titoli al portatore; l’introduzione di sanzioni a carico dei professionisti iscritti ad albi o ordini ai quali siano state contestate reiterate violazioni dell’obbligo di emettere il documento certificativo dei corrispettivi; la maggiorazione, per le cd. società di comodo, di 10,5 punti percentuali sull'imposta sul reddito delle società (IRES) e l’estensione dell’applicazione della maggiorazione alle società che presentano dichiarazioni in perdita fiscale per tre periodi d'imposta consecutivi; l’introduzione di una nuova ipotesi di tassazione per l’uso di beni intestati fittiziamente a società e l’indeducibilità dei costi relativi ai beni concessi ai soci o ai familiari per un corrispettivo annuo inferiore al valore di mercato. Sempre in tale ambito si prevede un potenziamento dell’attività di accertamento effettuata dall’Agenzia delle Entrate, la quale viene altresì autorizza a elaborare specifiche liste selettive di contribuenti da sottoporre a controllo. E’ inoltre rivista la disciplina dei reati tributari con l’intento generale di eliminare disposizioni di favore o abbassare la soglia d’imposta evasa a partire dalla quale scatta l'applicazione delle sanzioni penali. È infine previsto il recupero delle somme non riscosse con i condoni e le sanatorie previsti dalla legge finanziaria 2003.

Liberalizzazioni, privatizzazioni e misure per lo sviluppo

Il provvedimento reca disposizioni volte a rimuovere le restrizioni all'accesso e all'esercizio delle professioni e delle attività economiche, sulla base del principio secondo cui l’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge, salvo alcune restrizioni dettate per ragioni di pubblico interesse. Viene poi sostanzialmente ridefinita la disciplina dell’affidamento dei servizi locali di rilevanza economica, privilegiando la loro liberalizzazione e lasciando uno spazio ridotto all'affidamento diretto "in house", nonché destinata una quota del Fondo infrastrutture ad investimenti infrastrutturali effettuati dagli enti territoriali che procedono alla dismissione di partecipazioni in società esercenti servizi pubblici locali di rilevanza economica, diversi dal servizio idrico. Sono, inoltre, introdotte misure di semplificazione in materia di segnalazione certificata di inizio attività, denuncia e dichiarazione di inizio attività, mentre viene soppressa la norma, prevista nel testo originario del decreto, che prevedeva l’ampliamento della liberalizzazione degli orari di apertura degli esercizi commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande.

Le misure a sostegno dell'occupazione

Il decreto reca disposizioni volte al sostegno della contrattazione collettiva di prossimità, in base alle quali i contratti collettivi di lavoro aziendali o territoriali, sottoscritti dalle associazioni dei lavoratori comparativamente più rappresentative, ovvero dalle rappresentanze sindacali operanti in azienda, possano realizzare specifiche intese, con efficacia nei confronti di tutti i lavoratori interessati, a condizione di essere sottoscritte sulla base di un criterio maggioritario di rappresentanza sindacale, finalizzate, tra l’altro, alla maggiore occupazione e qualità dei contratti di lavoro. Nella materie inerenti l’organizzazione del lavoro e della produzione che posssono essere oggetto delle intese (tra cui rientrano le mansioni del lavoratore, i contratti flessibili, l'orario di lavoro e, in particolare, le conseguenze del recesso dal rapporto di lavoro), è prevista la possibilità di definire deroghe alle norme di fonte pubblica o contrattuale, fermo restando il rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dalle normative comunitarie. Sotto altro versante, il provvedimento interviene sulla disciplina dei fondi paritetici interprofessionali nazionali per la formazione continua e detta specifiche norme in materia di tirocini formativi e di orientamento. Viene, infine, introdotta nel codice penale la nuova fattispecie di intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro.

Riduzione dei costi degli apparati istituzionali

Il provvedimento prevede la riduzione delle indennità parlamentari; l’incompatibilità della carica di parlamentare e di membro del Governo con cariche pubbliche elettive monocratiche in enti pubblici territoriali; l’obbligo di svolgimento dei referendum in un’unica data annuale; il dimezzamento del numero dei consiglieri e degli assessori provinciali. S’introducono, inoltre, una serie di parametri cui le regioni – ordinarie e speciali - devono adeguare la propria normativa, al fine di accedere alle misure premiali previste dalla disciplina del patto di stabilità per gli enti più virtuosi, tra i quali la riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori regionali; l'adeguamento degli emolumenti percepiti dagli stessi entro il limite dell’indennità massima spettante ai membri del Parlamento. Ulteriori norme concernono la riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei comuni e la razionalizzazione dell'esercizio delle funzioni comunali, attraverso l’obbligatorio esercizio in forma associata delle funzioni amministrative e dei servizi dei comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti. Viene infine esteso l’ambito soggettivo di applicazione del patto di stabilità interno, prevedendo che, a decorrere dall'anno 2013, la disciplina vigente in materia si applichi nei riguardi di tutti i comuni con popolazione superiore a 1.000 abitanti. Il provvedimento reca, da ultimo, ulteriori disposizioni di razionalizzazione della spesa, tra le quali la riduzione del numero dei componenti del CNEL da 122 a 72 e l’obbligo per determinate categorie di soggetti che per esigenze di servizio utilizzano il mezzo di trasporto aereo per gli spostamenti nei Paesi del Consiglio d’Europa, di viaggiare in classe economica.

Va altresì segnalato che il disegno di legge di conversione del decreto prevede una delega al Governo per riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, attraverso la riorganizzazione degli uffici di primo grado (tribunali e giudici di pace) e l'accorpamento degli uffici requirenti. La delega è stata successivamente attuata con i decreti legislativi n.155 e n.156 del 7 settembre 2012.