A partire dalla XIV legislatura, in risposta alla crisi internazionale determinatasi in seguito ai gravissimi attentati dell’11 settembre 2001, il Parlamento ha svolto una intensa attività legislativa volta a contrastare il terrorismo. I provvedimenti adottati si sono collocati in un contesto in cui è stata la stessa comunità internazionale, con l’Unione Europea, a sottolineare la necessità di adeguare gli ordinamenti dei singoli Stati all’esigenza di svolgere un’azione globale per combattere le nuove violente manifestazioni di attacco alle istituzioni democratiche.

Per quanto riguarda lo Stato italiano, già il 28 settembre 2001 è stato emanato il decreto-legge n. 353/2001(Disposizioni sanzionatorie per le violazioni delle misure adottate nei confronti della fazione afgana dei Talibani), convertito dalla legge 27 novembre 2001, n. 415.

Il decreto ha definito le sanzioni applicabili in caso di violazione di alcune disposizioni contenute nel regolamento (CE) n. 2001/467/CE del 6 marzo 2001, con il quale l’Unione europea ha vietato l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, ha inasprito il divieto dei voli e il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei talibani dell’Afghanistan (sul punto v. infra) ^[1].

Il successivo decreto-legge 12 ottobre 2001, n. 369(Misure urgenti per reprimere e contrastare il finanziamento del terrorismo internazionale), convertito dalla legge 14 dicembre 2001, n. 431, ha previsto l’istituzione di un Comitato di sicurezza finanziaria presso il Ministero dell’economia e delle finanze, in ottemperanza agli obblighi internazionali assunti dall’Italia nella strategia di contrasto alle attività connesse al terrorismo internazionale ^[2].

Con il decreto-legge 18 ottobre 2001, n. 374 (Disposizioni urgenti per contrastare il terrorismo internazionale), convertito dalla legge 15 dicembre 2001, n. 438, sono state introdotte nell’ordinamento nazionale norme di carattere penale e processuale dirette a consentire una più efficace prevenzione e repressione degli atti di terrorismo a carattere transnazionale che, travalicando i confini del singolo Stato, non risultavano agevolmente perseguibili sul piano penale interno.

In sintesi, dopo aver ridenominato il reato di cui all’art. 270-bis c.p. (Associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell'ordine democratico), e inserito nel codice penale l’art. 270-ter, rubricato Assistenza agli associati, il provvedimento ha introdotto specifiche misure in tema di intercettazioni, perquisizioni, attività della polizia sottocopertura ^[3] e coordinamento delle indagini.

Successivamente, il decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti per fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica), convertito dalla legge 26 maggio 2004, n. 138, ha introdotto misure per contrastare le emergenze di salute pubblica legate prevalentemente alle malattie infettive e diffusive ed al bioterrorismo, soprattutto a seguito dei gravissimi attentati di Madrid dell’11 marzo 2004.

Nel quadro di una sempre più stringente necessità di cooperazione giudiziaria all’interno della UE, va inoltre ricordato che con la legge 22 aprile 2005, n. 69, il nostro Paese ha adottato le disposizioni necessarie a conformare il diritto interno alla Decisione quadro 2002/584/GAI del 13 giugno 2002 sul mandato di arresto europeo e le procedure di consegna tra gli Stati membri: il provvedimento è sostanzialmente mirato al superamento della lunga e complessa procedura di estradizione.

Misure antiterrorismo di diversa natura e di particolare ampiezzasono state introdotte nell’ordinamento dal decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144 (Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale) convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155. In particolare, il provvedimento, ha previsto:

• l’estensione alle indagini anti-terrorismo – anche relative al terrorismo internazionale – della facoltà di tenere i c.d. colloqui investigativi, attualmente previsti dall’ordinamento penitenziario in relazione ai soli delitti di criminalità organizzata. I colloqui investigativi consistono in veri e propri confronti diretti con il detenuto finalizzati ad ottenere notizie utili alle indagini; svolgendosi in assenza del difensore, quindi senza le garanzie difensive ordinariamente previste, non hanno valore processuale; l’esperienza delle indagini di mafia ha, tuttavia, mostrato come da tali colloqui possano derivare significativi spunti investigativi;
• l’introduzione di un particolare tipo di permesso di soggiorno a fini investigativi, in favore degli stranieri che prestino la loro collaborazione all’autorità giudiziaria o agli organi di polizia in relazione a delitti commessi per finalità di terrorismo, anche internazionale, o di eversione dell'ordine democratico;
• l’integrazione delle disposizioni in materia di espulsione amministrativa dello straniero, qualora vi siano fondati motivi di ritenere che la permanenza del destinatario nel territorio dello Stato possa in qualsiasi modo agevolare organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali ^[4];
• il potenziamento dell’attività di intelligence antiterrorismo, con maggiori possibilità di effettuare le intercettazioni e i controlli preventivi sulle comunicazioni (anche per via telematica);
• la costituzione, ad opera del Ministro dell'interno, di apposite unità investigative interforze, “per le esigenze connesse alle indagini di polizia giudiziaria conseguenti ai delitti di terrorismo di rilevante gravità”;
• l’introduzione temporanea di nuove disposizioni in materia di traffico telefonico e telematico (sospensione dell'applicazione delle disposizioni che prescrivono o consentono la cancellazione dei dati di traffico, fino al 31 dicembre 2008 ^[5]), di norme relative all’apertura di esercizi pubblici di telefonia e Internet nonché volte al monitoraggio delle operazioni svolte dall’utente presso tali esercizi (norme in vigore fino al 31 dicembre 2009 ^[6]);
• una più rigorosa disciplina sugli esplosivi. In particolare, sono previste limitazioni al trattamento di detonatori e esplosivi e l’introduzione del nuovo reato di addestramento all’uso di esplosivi ed armi chimico-batteriologiche;
• un’integrazione della disciplina amministrativa dell’attività di volo e maggiori stanziamenti per spese di investimento dell’ENAC (Ente nazionale di aviazione civile) finalizzati anche al completamento dei necessari interventi per la sicurezza ai fini della prevenzione antiterroristica negli aeroporti;
• l’introduzione di nuove disposizioni in materia di identificazione personale;
• la modifica, con finalità anticontraffazione, dei modelli del permesso di soggiorno e della carta di soggiorno;
• l’introduzione nel codice penale dell’articolo 66-bis, che prevede la verifica dei procedimenti giudiziari a carico dell’indagato o dell’imputato;
• l’introduzione di nuove disposizioni in materia di arresto e fermo: in particolare, viene ampliato l’ambito di applicazione dell’arresto obbligatorio in flagranza per i reati di terrorismo;
• l’introduzione nel codice penale di nuove fattispecie delittuoseriferite al terrorismo: l’arruolamento con finalità di terrorismo anche internazionale (articolo 270-quater) e l’addestramento ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale (articolo 270-quinquies); l’art. 270-sexies definisce, infine, le condotte con finalità di terrorismo.

In particolare, tale ultima norma ha fornito, per la prima volta nel nostro ordinamento, la definizione di terrorismo individuando specifiche condotte illecite, in accordo, peraltro, con le previsioni dell’Unione europea (Decisione quadro 13 giugno 2002, n. 475). Nello specifico l’art. 270-sexies c.p. prevede che siano considerate con finalità di terrorismo le condotte che, per la loro natura o contesto, possono arrecare grave danno ad un Paese o ad un'organizzazione internazionale e sono compiute allo scopo di intimidire la popolazione o costringere i poteri pubblici o un'organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto o destabilizzare o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche e sociali di un Paese o di un'organizzazione internazionale, nonché le altre condotte definite terroristiche o commesse con finalità di terrorismo da convenzioni o altre norme di diritto internazionale vincolanti per l'Italia.

Va ricordato, poi, che il decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (cd. decreto Olimpiadi di Torino, convertito dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49) ha previsto all’art. 1-ter ulteriori misure finalizzate al contrasto del terrorismo internazionale apportando alcune modifiche al citato D.L. 144/2005 (v. sopra).

In particolare, è stato aggiunto al codice penale l’art. 497-ter (Possesso di segni distintivi contraffatti) che estende le pene previste per il reato di possesso e fabbricazione di falsi documenti di identificazionevalidi per l’espatrio di cui all’art. 497-bis (reclusione da 1 a 4 anni, aggravata da un terzo alla metà in caso di materiale fabbricazione o formazione del documento falso, ovvero di detenzione fuori dai casi di uso personale):

• a chiunque illecitamente detiene segni distintivi, contrassegni o documenti di identificazione in uso ai Corpi di polizia, ovvero oggetti o documenti che ne simulano la funzione;
• a chiunque illecitamente fabbrica o comunque forma gli oggetti e i documenti indicati nella lettera precedente, ovvero illecitamente ne fa uso.

Il decreto-legge, inoltre:

• ha novellato l’art. 14, co. 3, del D.L. 144/2005, al fine di imporre a persone sottoposte alla misura della sorveglianza speciale (e non soltanto proposte per tale misura) il divieto di detenere apparati radio, ricetrasmittenti, giubbotti antiproiettile, auto blindate e simili.
• ha modificato il primo comma dell’art. 498 c.p. (che punisce con una sanzione amministrativa pecuniaria, tra gli altri, “chiunque abusivamente porta in pubblico la divisa o i segni distintivi di un ufficio o impiego pubblico”) al fine di coordinarne il disposto con quanto previsto dalla nuova versione dell’art. 497-ter del codice penale.
• ha novellato in più punti anche l’art. 28 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (R.D. 773/1931 ^[7]), che punisce la raccolta e la detenzione, senza licenza ministeriale, di armi da guerra, munizioni, uniformi militari e simili.

Si segnalano, inoltre, le seguenti ratifiche di Convenzioni finalizzate alla lotta al terrorismo internazionale:

• con la legge 14 gennaio 2003, n. 7, è stata ratificata la Convenzione internazionale per la repressione del finanziamento del terrorismo che prevede, a carico di persone giuridiche, di società e associazioni, sanzioni pecuniarie e interdittive connesse alla condanna per delitti di terrorismo.
• con la legge 14 febbraio 2003, n. 34, è stata ratificata la Convenzione internazionale per la repressione degli attentati terroristici per mezzo di esplosivo,fondamentale strumento multilaterale elaborato in ambito ONU e connesso alla frequenza di tale modalità di attentato in tutto il mondo. La legge, in particolare, introduce nel codice penale italiano il nuovo illecito (art. 280-bis c.p. ) denominato “Atto di terrorismo con ordigni micidiali o esplosivi”.

La legge 16 marzo 2006, n. 146 ha, poi, ratificato e dato esecuzione allaConvenzione ed ai Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottati dall'Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001.

In particolare, il provvedimento (art. 9) stabilisce la non punibilità degli ufficiali di polizia giudiziaria appartenenti agli organismi investigativi di Polizia, Carabinieri e Guardia di finanza i quali commettano reati nel corso di specifiche operazioni sottocopertura volte al solo fine di acquisire elementi di prova in ordine ai delitti commessi con finalità di terrorismo.

Successivamente - in attuazione della direttiva 2005/60/CE e dell’art. 26 della legge comunitaria 2005 (legge 25 gennaio 2006, n. 29) - è stato emanato il decreto legislativo 22 giugno 2007, n. 109, contenente misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismoe l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale.

In particolare, il provvedimento ha istituto, presso il Ministero dell’economia e delle finanze, il Comitato di sicurezza finanziaria ^[8], composto dal direttore generale del tesoro o da un suo delegato, che lo presiede, e da undici membri, con l'obiettivo di dare attuazione alle misure di congelamento di fondi e risorse economiche disposte dalle Nazioni Unite e dall'Unione Europea.

A distanza di pochi mesi dall’emanazione del decreto legislativo n. 109/2007, il Governo ha emanato il decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, il quale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE (nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione), ha introdotto disposizioni volte a prevenire l'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo.

Il decreto ha previsto obblighi di segnalazione di operazioni sospette a carico di specifici soggetti, la cui attività è potenzialmente a rischio di riciclaggio o finanziamento del terrorismo. In particolare le misure vanno proporzionate al rischio effettivo di riciclaggio ed il criterio di proporzionalità va calibrato sulla base della tipologia di clientela, della tipologia di rapporto continuativo instauratosi tra il destinatario del decreto e il cliente, del contenuto della prestazione professionale, del tipo di prodotto o di transazione oggetto del rapporto con la clientela. Il decreto individua quali destinatari degli obblighi in esso contenuti numerosi soggetti, persone fisiche e giuridiche. Si ricordano – a titolo esemplificativo – gli intermediari finanziari (come le banche e Poste italiane S.p.A.) e gli altri soggetti esercenti attività finanziaria (come i promotori finanziari), i liberi professionisti, i revisori contabili, i gestori di case da gioco.

Nel corso dell’attuale legislatura, oltre all’emanazione del decreto legislativo 11 maggio 2009, n. 54 ^[9], che ha limitatamente rivisto le modalità di azione del Comitato di sicurezza finanziaria previsto nell’ambito della repressione del finanziamento del terrorismo (v. sopra), si segnala l’approvazione di una serie di provvedimenti che, pur non essendo esclusivamente mirati alla lotta al terrorismo internazionale, contengono comunque alcune disposizioni che potranno contribuire a tale finalità.

In particolare, si richiamano:

• l’art. 2-bis del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica) ^[10] che ha novellato l’art. 132-bis delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale al fine di assicurare la precedenza, nei ruoli d’udienza, alla trattazione dei processi di maggior allarme sociale, fra i quali rientrano quelli per l’accertamento dei delitti di criminalità organizzata, anche terroristica;

• la legge 85/2009, di ratifica del Trattato di Prum. Il Trattato di Prüm, chiamato anche «Schengen 2», è stato firmato a Prum (Germania) il 27 maggio 2005 tra sette Paesi dell'Unione europea (Belgio, Francia, Germania, Spagna, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria) ed è aperto all'adesione e ratifica di altri Paesi dell'Unione. Il Trattato rappresenta un completamento degli accordi di Schengen mirando, in particolare, a rafforzare la cooperazione transfrontaliera nella lotta ai fenomeni del terrorismo, della immigrazione clandestina, della criminalità internazionale e transnazionale. In particolare, il Trattato disciplina l’impegno fra le Parti contraenti a creare schedari nazionali di analisi del DNA e a scambiare le informazioni contenute in tali schedari, l’impegno a scambiare le informazioni sui dati dattiloscopici (le impronte digitali), nonché l’accesso ai dati inseriti negli archivi informatizzati dei registri di immatricolazione dei veicoli. La legge di ratifica prevede in particolare: l’istituzione di una banca dati nazionale del DNA, presso il Ministero dell'interno, e di un Laboratorio centrale, presso il Ministero della giustizia, con finalità di identificazione degli autori dei reati; disciplina lo scambio di informazioni e le altre forme di cooperazione tra gli Stati contraenti; prevede specifici accordi in relazione alle disposizioni del Trattato che disciplinano l’impiego di guardie armate sui voli con funzione di prevenzione degli atti terroristici.

• l’art. 45 della 88/2009 (legge comunitaria 2008) che detta i principi e criteri direttivi che dovrà seguire il Governo nel dare attuazione alla decisione quadro 2006/960/GAI del Consiglio, del 18 dicembre 2006, relativa alla semplificazione dello scambio di informazioni e intelligence tra le autorità degli Stati membri dell’Unione europea, ai fini dello svolgimento di indagini penali o di operazioni di intelligence criminale.

Si segnala, infine, che la legge 94/2009, in materia di sicurezza pubblica, contiene previsioni volte, tra l’altro, a inasprire la lotta al terrorismo internazionale. In particolare, si ricordano:

• l’obbligo per gli agenti in attività finanziaria che prestano servizi di pagamento nella forma dell’incasso e trasferimento di fondi (money transfer) di acquisire e conservare per 10 anni copia del titolo di soggiorno se il soggetto che ordina l’operazione è un cittadino extracomunitario. In mancanza del titolo, gli agenti effettuano (entro 12 ore) una apposita segnalazione all’autorità locale di pubblica sicurezza, trasmettendo i dati identificativi del soggetto. Il mancato rispetto di tale disposizione è sanzionato con la cancellazione dall’elenco degli agenti in attività finanziaria (art. 1, comma 20);
• la possibile sospensione cautelativa dell’attività - nonché lo scioglimento (in presenza di sentenza irrevocabile) - di associazioni, organizzazioni, movimenti o gruppi comunque denominati, la cui azione si ritiene possa favorire la commissioni di reati di terrorismo, anche internazionale. La richiesta di sospensione dovrà essere presentata al giudice competente per il procedimento per il reato di terrorismo (art. 3, commi 34-36).