La più recente regolamentazione organica in Italia in materia di cooperazione allo sviluppo, come sopra già ricordato, è rappresentata dalla legge 26 febbraio 1987, n. 49, "Nuova disciplina della cooperazione dell'Italia con i Paesi in via di sviluppo", la cui adozione fu sostenuta da un vasto consenso politico. La legge pone come fine della cooperazione allo sviluppo sia gli interventi di medio-lungo periodo, sia gli interventi straordinari.

Essa introduce inoltre una notevole innovazione definendo la cooperazione come "parte integrante della politica estera dell'Italia", differenziando così lo strumento della cooperazione dal ruolo di promozione dell'economia italiana sul mercato internazionale. A questo principio si affianca quello in base a cui la politica di cooperazione dell'Italia deve ispirarsi ai criteri sanciti dalle Nazioni Unite e dalla Comunità europea, riconoscendo così l'importanza della interrelazione tra i diversi strumenti di aiuto internazionale.

La legge disegna un complesso sistema di organi, procedure e strumenti caratterizzati da una forte autonomia e specialità rispetto alle norme generali. Essa traccia le linee portanti dell'intervento di cooperazione, rinviando la disciplina di dettaglio non solo ad atti normativi secondari del Governo (regolamento di esecuzione, adottato con DPR 12 aprile 1988, n. 177, e decreti ministeriali) ma anche alle delibere degli organi istituiti dalla legge stessa, ossia il Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo (CICS), organo ad hoc subentrato nelle funzioni già assegnate al CIPE prima e al CIPES poi, ed il Comitato direzionale.

I principali strumenti d'intervento per realizzare le iniziative di cooperazione bilaterale sono il dono e il credito d'aiuto. La scelta dello strumento da utilizzare nei singoli casi dipende essenzialmente dalle condizioni economiche del paese beneficiario e dal tipo e dimensione dell'intervento, secondo criteri stabiliti dal CICS con proprie delibere.

Da un punto di vista finanziario, i mezzi per provvedere rispettivamente ai doni ed ai crediti vengono destinati su base annuale, con legge finanziaria, a due diversi fondi: il Fondo speciale per la cooperazione allo sviluppo ed il Fondo rotativo presso il Mediocredito centrale. Entrambi i fondi sono dotati di una speciale autonomia che li sottrae alle procedure di contabilità ordinaria.

Ai sensi della legge n. 49 del 1987, l'attività di cooperazione si svolge attraverso due canali: quello degli accordi bilaterali tra l'Italia e i singoli paesi in via di sviluppo, di cui si è detto, e quello degli accordi multilaterali. Questo secondo canale raccorda la politica di cooperazione dell'Italia con quella svolta a livello internazionale dall’Unione europea e da organizzazioni internazionali (per lo più agenzie specializzate dell'ONU). Le singole nazioni partecipano alla politica internazionale degli aiuti ai paesi in via di sviluppo attraverso la contribuzione a banche o fondi internazionali oppure il versamento di contributi volontari o obbligatori agli organismi delle Nazioni Unite.

Anche la materia della partecipazione dell'Italia a banche e fondi di sviluppo a carattere multilaterale è disciplinata dalla legge 26 febbraio 1987, n. 49 "Nuova disciplina della cooperazione dell'Italia con i Paesi in via di sviluppo". In particolare, l'articolo 4 della legge n. 49, attribuisce al Ministro dell’economia, in conformità con i criteri stabiliti dal Comitato interministeriale e d'intesa con i Ministri degli esteri e dell’economia, la cura delle relazioni con tali banche e fondi di sviluppo, nonché il compito di assicurare la partecipazione finanziaria dell'Italia alle risorse di detti organismi e la concessione dei contributi obbligatori agli altri organismi multilaterali di aiuto ai paesi in via di sviluppo. La concessione di contributi volontari ad organismi multilaterali rientra invece tra le finalità proprie della cooperazione a dono ed è gestita dalla Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo del Ministero degli affari esteri.

Pur senza giungere ad una riforma organica della disciplina della cooperazione allo sviluppo, a partire dalla fine del 1991 sono intervenute una serie di modifiche legislative, alcune delle quali fortemente incisive; la ratio che unifica molti degli interventi in questione è quella di ricondurre all'ordinario molte delle norme che caratterizzavano la specialità, ormai entrata in crisi, dell'intervento di cooperazione.

Si ricorda, infine, il tema della riduzione del debito estero dei Paesi in via di sviluppo, e in particolare la recente legge 25 luglio 2000, n. 209, recante “Misure per la riduzione del debito estero dei Paesi a più basso reddito e maggiormente indebitati”.

Tale normativa ha dato seguito alle misure concordate al G-7 di Colonia del 1999, promuovendo una serie di iniziative di annullamento parziale o totale dei crediti vantati dall’Italia nei confronti dei cosiddetti Paesi HIPC (Paesi poveri altamente indebitati).

Il provvedimento citato è diretto a rendere operative le intese raggiunte dai Paesi creditori in ambito multilaterale in tema di trattamento del debito estero, nonché a favorire e promuovere misure destinate alla riduzione della povertà delle loro popolazioni. Per i soli Paesi aderenti all’Iniziativa HIPC, tale annullamento può essere concesso a condizioni diverse da quelle concordate in ambito multilaterale.

I Paesi beneficiari devono rispettare una serie di criteri minimi in materia di rispetto dei diritti dell’uomo, ripudio della guerra e perseguimento di obiettivi di sviluppo della persona. Per i Paesi diversi da quelli individuati, si applicano le condizioni concordate fra Paesi creditori a livello multilaterale.

I crediti annullabili rientrano in due categorie:

a)              crediti di aiuto concessi ai sensi delle leggi 9 febbraio 1979, n. 38, 3 gennaio 1981, n. 7, e 26 febbraio 1987, n. 49, e successive modificazioni;

b)              crediti commerciali assicurati ai sensi delle leggi n. 955/1953, n. 635/1961, n. 131/1967 e n. 227/1977, nella cui titolarità la SACE è succeduta per effetto del relativo pagamento dell'indennizzo, e assistiti da “controgaranzia sovrana”.

L’annullamento dei soli crediti commerciali, per i quali è previsto l'obbligo di “controgaranzia sovrana” (ossia che i crediti siano stati garantiti dagli Stati beneficiari), può avvenire anche mediante formule innovative, quali la riduzione o rinegoziazione dei crediti con accordi diretti bilaterali, la loro conversione in investimenti, da realizzare in loco a cura di soggetti non governativi che si impegnino in specifiche campagne per la riduzione del debito, la conversione dei crediti, mediante accordi diretti con i Paesi beneficiari, in spese sociali e per la riduzione della povertà.

Le leve di cui dispone ogni paese per contribuire allo sviluppo dei paesi più poveri o colpiti da emergenze sociali o di sicurezza sono numerose.

La più nota è la cooperazione internazionale.

Per comprendere le dimensioni del contributo italiano occorre fare un chiarimento preliminare.

I fondi che ciascun paese destina alla cooperazione internazionale (con stanziamenti su una specifica voce del proprio bilancio) costituiscono solo una parte del più ampio aggregato denominato APS (Aiuto pubblico allo sviluppo), stimato dall’OCSE e che rappresenta il più significativo e il più noto indicatore in materia. Questo aggregato supera ad esempio notevolmente gli stanziamenti di bilancio italiani per la cooperazione allo sviluppo (gestiti dal Ministero degli Affari Esteri), in quanto include anche tutta una serie di operazioni finanziarie, come ad esempio la riduzione o cancellazione del debito – tanto a livello di iniziative multilaterali, quanto nei rapporti bilaterali dell’Italia con i PVS.

Ciò premesso, i fondi dell’APS italiano^[1] nel 2007, secondo dati preliminari dell’OCSE, assommavano a 3,92 miliardi di dollari USA con un incremento nominale, rispetto al 2006, pari a 0,28 miliardi di dollari (0,19% del PIL); tuttavia, riferendosi ai prezzi e ai tassi di cambio del 2006 si evidenzia invece un decremento del 3,6%, pari a 132 milioni di dollari, confermato dal fatto che nel 2006 l’APS italiano costituiva lo 0,20% del PIL.   

Va ricordato che già da 15 anni è stato fissato a livello internazionale l’obiettivo, per i Paesi sviluppati, di stanziamenti per l’APS pari al rapporto di 0,7% sul PIL. Per quanto riguarda l’Unione europea, il Consiglio europeo di Barcellona del marzo 2002 ha stabilito un’impegnativa tabella di marcia in tale direzione - l’obiettivo è stato peraltro nel già raggiunto e superato dalla Svezia (0,92% nel 2005), dal Lussemburgo (0,87%), dai Paesi Bassi (0,82%) e dalla Danimarca (0,81%) - che prevedeva entro il 2006 una media di 0,39% degli Stati membri, con un risultato minimo di 0,33% per ciascuno di essi.

Nell’ultima sessione di bilancio vi è stato poi un decremento significativo della voce che riguarda direttamente i fondi per la cooperazione allo sviluppo propriamente detta, quali risultanti dalla Tabella C/Esteri della legge finanziaria 2007.

Tali fondi ammontano per il 2009 a 321,7 milioni di euro, cifra che sconta soprattutto gli effetti delle riduzioni apportate a seguito del D.L. 112/2008.

(in milioni di euro)

Fonte: OCSE – Comitato di assistenza allo sviluppo (DAC)

(in milioni di dollari USA e in percentuale sul PIL)