Nel contesto delle tematiche più dibattute in materia di italiani all'estero, sta assumendo sempre maggiore importanza la questione della riforma delle procedure elettorali per la designazione nel Parlamento italiano dei deputati e dei senatori della Circoscrizione Estero.

Si segnala al proposito l'indagine conoscitiva iniziata il 2 dicembre 2009 da parte delle Commissioni riunite Affari costituzionali ed Esteri del Senato, dedicata proprio al applicazione delle norme che regolano le elezioni della Circoscrizione Estero. Nella seduta inaugurale si è svolta l'audizione di una rappresentanza del Consiglio generale degli italiani all'estero (CGIE), durante la quale il segretario generale Elio Carozza ha espresso posizioni che appaiono al momento piuttosto isolate, difendendo con nettezza il mantenimento del sistema del voto per corrispondenza, cui affiancare semmai la collaborazione di un comitato elettorale composto da cittadini italiani residenti all'estero nei confronti dei consolati, per condividerne le responsabilità collegate alle operazioni elettorali. Il dott. Carozza ha inoltre sostenuto potersi conseguire risparmi di spesa espletando in loco le procedure di spoglio elettorale, il che consentirebbe anche una diretta verifica da parte degli elettori e degli organismi da essi eventualmente designati.

Nella seduta dell'11 marzo 2010 è stato ascoltato il sottosegretario agli Affari esteri Mantica, il quale ha inquadrato le questioni relative al voto degli italiani all'estero in un più ampio discorso comprensivo anche dei sistemi di rappresentanza delle collettività italiane, ovvero i Comites e il CGIE: tale esigenza si era posta sin dall'approvazione nel 2001 della normativa ordinaria per il voto degli italiani all'estero, al fine di chiarire le diverse competenze. Il rappresentante del Governo ha poi evidenziato l'esigenza di una riforma dello stesso sistema per le elezioni all'interno della Circoscrizione Estero, escludendo rimaneggiamenti delle circoscrizioni continentali, e concentrando la propria attenzione sulle procedure elettorali, che andrebbero ravvicinate al sistema nazionale per quanto concerne la formazione delle liste e l’eventuale espressione di preferenze.

Si ricorda altresì che nella successiva seduta del 21 aprile 2010 il Comitato permanente sugli italiani all'estero della Camera ha ascoltato comunicazioni del suo presidente, on. Marco Zacchera, con contestuale discussione. Il Presidente ha, tra l’altro, brevemente illustrato la proposta di legge da lui presentata per riformare l'esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani all'estero, incentrata sulla limitazione del voto per corrispondenza a coloro che ne facciano espressa richiesta, come opzione alternativa all'esercizio del diritto di voto nei seggi da istituire presso le rappresentanze diplomatiche e consolari all'estero.

Da parte dell'opposizione si è espresso apprezzamento per l'impostazione della proposta di legge del presidente, riferendola peraltro al più ampio imminente dibattito sulle riforme istituzionali, e proponendo una rassegna da parte del Comitato permanente delle diverse ipotesi di soluzione dei problemi emersi nelle ultime consultazioni elettorali.

L'opposizione ha altresì concordato sull'opportunità della probabile riduzione del numero di elettori italiani all'estero che la proposta del presidente Zacchera comporterebbe, riavvicinando il corpo elettorale e i rappresentanti parlamentari. Altri temi emersi nella discussione sono stati quelli dell'opportunità di una centralizzazione della stampa e della spedizione delle schede dall'Italia, nonché della necessità del ritorno alla prassi di individuare un'anagrafe unica degli elettori all'estero - come si era fatto per l'elezione del 2006, incrociando i dati dell’AIRE con quelli dell'anagrafe consolare – per un’individuazione più corretta dell'elenco degli aventi diritto al voto.

Il successivo dibattito in seno al Comitato permanente della Camera sugli italiani all'estero ha visto una ripresa dell'ipotesi del voto per corrispondenza, tornata al centro delle prese di posizione parlamentare soprattutto con la proposta di legge del Gruppo del Partito democratico, illustrata nella seduta del 28 luglio 2010 dall'on. Porta, che ne ha sottolineato la valenza politica, stante il fatto che un testo praticamente identico è stato presentato contemporaneamente alla Camera e al Senato, con primi firmatari i rispettivi presidenti di gruppo, e con la firma dello stesso segretario del Partito democratico. L'on. Porta ha sottolineato in particolare il requisito della manifestazione espressa della volontà di votare, ai fini di una corretta compilazione degli elenchi degli aventi diritto e per evitare tutta una serie di incongruenze nell’invio delle schede elettorali. L'on. Porta ha inoltre evidenziato la previsione della stampa delle schede a livello centralizzato in Italia, nonché dell'istituzione di comitati elettorali necessari per il monitoraggio delle varie fasi elettorali. I progetti di legge del Partito democratico, inoltre, prevedono l'articolazione delle operazioni di scrutinio in quattro sedi sul territorio nazionale, in corrispondenza delle quattro circoscrizioni elettorali.

I contenuti dei progetti di legge presentati alla Camera

Sono state presente presso questo ramo del Parlamento numerose proposte di legge in materia di riforma delle procedure relative al voto degli italiani all'estero: risultano tutte assegnate in sede referente alla Commissione affari costituzionali, che non ne ha ancora iniziato l'esame.

La sopra richiamata proposta di legge dell’on. Zacchera (A.C. 3390) muove, come del resto tutte le altre di seguito illustrate, dalla consapevolezza delle irregolarità e incongruenze che hanno caratterizzato i primi esperimenti di voto degli italiani all’estero per le consultazioni politiche o referendarie nazionali: l’on. Zacchera collega tuttavia più precipuamente la riforma delle relative procedure con la revisione complessiva del ruolo e delle modalità di elezione degli organismi rappresentativi degli italiani all’estero (COMITES E CGIE). Se la riforma proposta determinerà probabilmente una riduzione del numero dei partecipanti all’estero alle consultazioni elettorali nazionali, ciò è preventivato, poiché si ritiene preferibile una maggiore garanzia della regolarità del voto e una partecipazione di chi ha effettivo interesse alla vita politica italiana.

Conseguentemente, la facoltà di voto per corrispondenza viene resa un’opzione – talvolta indispensabile, per la vastità delle ripartizioni della Circoscrizione Estero - al pari di quella di recarsi direttamente a votare in Italia, e vengono istituiti appositi seggi presso le rappresentanze diplomatico-consolari italiane, ovvero in altri uffici comunque posti sotto la responsabilità del personale diplomatico e delle forze dell’ordine. Viene inoltre centralizzata in Italia la stampa dei plichi necessari all’esercizio del voto per corrispondenza, rendendo così possibile il puntuale riscontro di quelli non utilizzati, e limitando i costi ai soli elettori optanti per la modalità per corrispondenza. Viene altresì introdotto per i candidati in liste della Circoscrizione Estero il requisito minimo di tre anni di residenza all’estero e iscrizione all’AIRE, con alcune eccezioni in caso di elezioni anticipate, e si modifica il Testo Unico per l’elezione della Camera di modo che in carenza del requisito della residenza venga attivato il procedimento di decadenza del parlamentare.

Oltre all’iniziativa sopra illustrata dell’on. Zacchera, alla Camera dei deputati sono state presentate e già assegnate diverse proposte di legge di riforma delle procedure elettorali per la Circoscrizione Estero. In particolare, l'on. Angeli ha presentato due iniziative legislative, la prima delle quali (A.C. 3275) è incentrata sull'abolizione del voto per corrispondenza, con la contestuale istituzione di seggi presso le rappresentanze diplomatiche e consolari italiane, ovvero, per meglio raggiungere gli elettori, nelle sedi dei vari municipi all'estero.

La pdl dell’on. Angeli prevede inoltre, conseguentemente, che l'invio delle schede votate in Italia, all'Ufficio centrale per la Circoscrizione Estero, sarà curato dal personale diplomatico-consolare, assicurando in tal modo maggiori garanzie di correttezza e non manipolazione del risultato elettorale, quale purtroppo emersa in diverse circostanze negli ultimi anni. L'on. Angeli ha poi presentato la proposta di legge A.C. 3232, in base alla quale, per acquisire l'elettorato passivo nella Circoscrizione Estero, è previsto il requisito di almeno dieci anni ininterrotti di residenza e possesso dell'elettorato attivo nella relativa ripartizione.

La proposta di legge A.C. 2348 dell'on. Gianni Farina apporta anch’essa diverse modifiche alla vigente normativa elettorale per la Circoscrizione Estero – senza peraltro porre in discussione il voto per corrispondenza - riducendo anzitutto da quattro a tre le relative ripartizioni continentali, mediante un'estensione dell'area europea e un accorpamento all'America settentrionale dell'area Asia e Oceania. La proposta di legge riduce inoltre da due a una le preferenze esprimibili. Per l'organizzazione e la gestione delle operazioni di voto sarà competente in Italia solo il Ministero dell'Interno; all'estero, solo le Ambasciate ed i Consolati di prima categoria, meglio attrezzati per esercitare la dovuta sorveglianza sulle buste elettorali successivamente all'espressione del voto. Infine, la proposta di legge sostituisce l'Ufficio centrale per la Circoscrizione Estero articolato in tre diversi Uffici, ubicati a Torino, Milano e Roma.

La proposta di legge A.C. 3099 dell'on. Razzi ed altrinon apporta modifiche alla legge 459 del 2001, bensì detta nuove norme, che affiancano alle opzioni esistenti la possibilità di voto in appositi seggi costituiti presso le Ambasciate e i Consolati, anche onorari: questa ulteriore modalità potrà riguardare sia l’elezione di candidati della Circoscrizione Estero, sia quella di candidati nelle circoscrizioni italiane, e il voto potrà anche essere espresso negli appositi seggi mediante sistema elettronico, mentre la trasmissione dei risultati in Italia avverrà esclusivamente per via telematica. La proposta di legge estende poi agli italiani all'estero anche l'elettorato passivo per le circoscrizioni elettorali nazionali.

La più recente e già citata proposta di legge A.C. 3663, a prima firma dell'on. Franceschini, è stata presentata alla Camera il 27 luglio 2010. L'articolo 1 della proposta affronta il nodo della formazione delle liste elettorali, proponendo quale soluzione l'istituzione di un apposito elenco dei cittadini italiani residenti all'estero che espressamente manifestino la volontà di esercitare il diritto di voto nel paese di residenza: tale elenco è tenuto presso l'ufficio elettorale istituito in ciascun Consolato. Per quanto concerne le problematiche relative a possibili irregolarità nelle fasi di spedizione, recapito e ricezione dei plichi elettorali - come già accennato, infatti, la proposta di legge mantiene l'istituto del voto per corrispondenza  - l'articolo 2 prevede nuove modalità di stampa e invio dei plichi elettorali. In particolare, la stampa avviene in Italia a cura del Ministero dell'interno, che entro determinate scadenze provvede alla consegna dei plichi elettorali agli uffici elettorali consolari. Gli articoli 3 e 4 introducono disposizioni onde garantire un più elevato livello di sicurezza e di controllo delle operazioni di voto: a tal fine, l'invio dei plichi agli elettori deve avvenire con un sistema attestante la ricezione da parte dell'elettore.

È prevista anche specificamente la custodia delle buste contenenti l'espressione del voto, nonché dei plichi non recapitati, in un apposito spazio individuato dall'ufficio elettorale consolare e dal comitato elettorale, così da garantirne l'inviolabilità sino al momento dell'invio al competente ufficio centrale per la Circoscrizione Estero. A tale ultimo proposito, l'articolo 5 prevede la costituzione, presso le Corti di appello di Roma, Firenze, Milano e Napoli di altrettanti uffici centrali per la Circoscrizione Estero, ciascuno competente per una delle relative ripartizioni. Nelle operazioni di scrutinio, particolare attenzione verrà posta alla verifica della corrispondenza dell'identità attestata dai documenti dell'elettore con i dati inseriti nell’elenco degli aventi diritto al voto.

La proposta di legge A.C. 3695, d’iniziativa dell’on. Aldo Di Biagio, presentata il 27 agosto 2010, presenta numerosi profili di convergenza con l’appena illustrata proposta di legge del Partito Democratico, distinguendosene peraltro in alcuni punti qualificanti. In particolare, l'articolo 1, lettera e) della proposta di legge, inserendo un comma nell'articolo 6 della legge 459/2001, prevede che possano candidarsi alle elezioni per la Circoscrizione Estero i cittadini che siano iscritti all'elenco previsto dall'articolo 5, comma 1 della medesima legge 459/2001, e che presentino una dichiarazione delle autorità del paese estero di residenza che ne certifichi la residenza continuativa all'estero da almeno tre anni precedenti alla data di indizione delle consultazioni elettorali. L'articolo 1, lettera l) della proposta di legge in commento, inserisca una nuova disposizione dopo l'articolo 12 della legge n. 459/2001, che prevede che il capo dell'ufficio consolare metta a disposizione idonei locali per lo svolgimento della propaganda elettorale per i partiti presenti con proprie liste alle consultazioni: i rappresentanti o i delegati dei partiti o gruppi politici aventi una lista di candidati ammessa in almeno una ripartizione elettorale nella Circoscrizione Estero avranno diritto a partecipare alle operazioni di ricevimento dei plichi e di gestione delle buste, al fine di esercitare un controllo. La proposta di legge dell'On. Di Biagio, inoltre, prevede all'articolo 4 che il Governo, entro tre mesi dall'entrata in vigore della presente legge, apporti le necessarie modifiche al regolamento attuativo della legge 459/2001 (DPR 2 aprile 2003, n. 104).

Si segnala infine la proposta di legge A.C. 3634 a prima firma dell’on. Tabacci, nella quale, nel contesto di modifiche alla legge elettorale della Camera volte a ripristinare un sistema elettorale di tipo proporzionale, si prevede anche l'estensione di tale sistema alle modalità di elezione per i candidati della Circoscrizione Estero.

I contenuti dei progetti di legge presentati al Senato

Anche al Senato risultano assegnati alla Commissione Affari costituzionali diversi disegni di legge per riformare le procedure elettorali per la Circoscrizione Estero, e anche in questo caso non ne è ancora iniziato l’esame referente.

Il disegno di legge A.S. 2063 del sen. Caselli è volto ad eliminare il voto per corrispondenza, sostituendolo con il voto presto apposite sezioni elettorali costituite presso Ambasciate o Consolati, ovvero in altri locali sotto la loro supervisione. Il disegno di legge, inoltre, razionalizza e centralizza la spedizione dall'Italia, da parte del Ministero degli Affari esteri, della modulistica elettorale alle Ambasciate e ai Consolati - laddove la vigente normativa prevede solo istruzioni diramate dal Ministero per la stampa in loco di tutto il materiale necessario.

Il sen. Caselli aveva precedentemente presentato, unitamente ai colleghi Contini e Giordano, il disegno di legge A.S. 976, che si pone esplicitamente l'obiettivo di ricreare all'estero il più possibile l'ambiente elettorale vigente sul territorio nazionale: anche questo disegno di legge è incentrato sull'eliminazione del voto per corrispondenza, sostituito con il voto espresso in apposite sezioni elettorali, anche decentrate, ma controllate da funzionari del Ministero degli Affari esteri. In capo ai Consolati viene posta la responsabilità dello scrutinio elettorale e dell'invio dei risultati in Italia.

Analoga previsione di eliminazione del voto per corrispondenza si rinviene nel disegno di legge A.S. 624 dei senn. Berselli e Balboni, la cui iniziativa legislativa esplicita tuttavia l'esclusione dai luoghi di possibili sedi di sezioni elettorali all'estero ogni locale inerente a partiti, sindacati, chiese, imprese industriali o commerciali. Anche il disegno di legge A.S. 2049 del sen. Firrarello è incentrato sull'eliminazione del voto per corrispondenza, sostituito dal voto presto apposite sezioni elettorali.

Il disegno di legge A.S. 2048 del sen. Pastore ed altri si propone anch’esso lo scopo dell'eliminazione del voto per corrispondenza, sostituendovi il voto presto apposite sezioni elettorali - quale attualmente previsto, ad esempio, per le elezioni del Parlamento europeo. Il disegno di legge rovescia inoltre l'opzione esercitabile ai sensi della legge 459 del 2001, di modo che essa dovrà riguardare la Circoscrizione Estero, e non più le circoscrizioni nazionali italiane: in altre parole, si voterà per la Circoscrizione Estero solo per esplicita scelta. Infine, il disegno di legge tende ad allineare il sistema elettorale per la Circoscrizione Estero a quello nazionale, prevedendo liste bloccate e senza espressione di preferenze, ed eliminando qualsiasi limite all'elettorato passivo. Va infine ricordato che il rovesciamento dell’opzione quale prevista dalla legge 459/2001 si ritrova anche nel disegno di legge A.S. 26 del sen. Peterlini.

Come già accennato, il 28 luglio 2010 è stato presentato al Senato un disegno di legge (A.S. 2303) a prima firma della capogruppo del Partito Democratico, sen. Anna Finocchiaro, con contenuti analoghi alla proposta di legge dell'on. Franceschini precedentemente illustrata.

Si segnala inoltre che è all'esame della Commissione Affari costituzionali di Palazzo Madama un disegno di legge (A.S. 2293) a prima firma del Sen. Rutelli, nel quale, nel contesto di modifiche alla legge elettorale della Camera volte a ripristinare un sistema elettorale di tipo proporzionale, si prevede anche l'estensione di tale sistema alle modalità di elezione per i candidati della Circoscrizione Estero.