La nuova legge di contabilità e finanza pubblica - legge n. 196 del 31 dicembre 2009 - ha inteso espandere le potenzialità decisionali del bilancio, accentuandone le caratteristiche di strumento di attuazione degli indirizzi di politica economica e finanziaria.
In tal senso la nuova normativa contabile recepisce, portandolo a regime, il principio della flessibilità nella allocazione e gestione delle risorse iscritte in bilancio, introdotto per la prima volta in via sperimentale per gli esercizi finanziari 2009 e 2010.
Tali innovazioni hanno di fatto condotto al superamento della tradizionale concezione della legge di bilancio quale legge meramente “formale” - che si limita a fotografare la legislazione vigente senza potervi incidere- in favore di una concezione della legge di bilancio di carattere sostanziale, cui è consentito di modificare, seppur entro precisi limiti, anche le autorizzazioni legislative di spesa sottese ai programmi.
Successive modifiche al sistema delle decisioni di bilancio, introdotte in via sperimentale con legge ordinaria al di fuori del quadro normativo delineato dalla legge di contabilità, hanno ulteriormente esteso il perimetro della flessibilità sia nella fase di predisposizione del progetto di bilancio di previsione, sia nella fase di gestione, ampliandol’autonomia ai centri di spesa – in particolare dei Ministeri -, anche al fine di rendere maggiormente sostenibili le riduzioni di spesa operate con “tagli lineari” alle dotazioni di bilancio.
Le esigenze di contenimento e riqualificazione della spesa, anche ai fini del rispetto degli impegni di medio periodo assunti con l’Unione europea nell’ambito del Patto di stabilità e crescita, hanno condotto alla definizione, ad opera del decreto-legge n. 112 del 2008, di una manovra di stabilizzazione della finanza pubblica riferita al triennio 2009-2011.
In tale ambito, l’articolo 60, comma 1, del citato decreto 112/2008 ha previsto una riduzione lineare, riferita al triennio 2009-2011, delle dotazioni finanziarie, a legislazione vigente, delle missioni di spesa dei Ministeri, ivi comprese le dotazioni relative a spese predeterminate per legge, ma ad eccezione di talune spese di carattere obbligatorio. A fronte di tale taglio di carattere trasversale delle dotazioni assegnate a ciascun Ministero alle singole Amministrazioni è stato concesso un più ampio margine di flessibilità sia nel processo di allocazione delle risorse tra i programmi di spesa di loro pertinenza nella fase di formazione del bilancio (con la legge annuale di bilancio), sia nella fase di gestione delle medesime risorse in corso d’anno (con il disegno di legge di assestamento).
In particolare, l’articolo 60, comma 3, del D.L. 112/2008 ha previsto - in via sperimentale per il solo esercizio 2009 - la possibilità di effettuare, nella legge di bilancio, rimodulazioni tra i programmi delle dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa, ivi comprese le spese predeterminate per legge e con la sola eccezione delle spese di natura obbligatoria, in annualità e a pagamento differito (come ad esempio le spese per gli stipendi e la locazione di immobili).
Ai sensi del citato comma 3, le rimodulazioni che potevano essere proposte nel disegno di legge di bilancio soggiacevano a taluni limiti, quali:
In ragione della possibilità di incidere, con le rimodulazioni presentate a bilancio, sulla legislazione sostanziale di spesa, in apposito allegato ciascuno stato di previsione della spesa del disegno di legge di bilancio sono state esposte le autorizzazioni legislative di spesa ed i relativi importi da utilizzare per ciascun programma, con le rimodulazioni effettuate dalle Amministrazioni.
A seguito dell’applicazione della disciplina sopra esposta, le dotazioni finanziarie a legislazione vigente delle missioni di spesa sono state distinte in due parti:
Tale disciplina sperimentale è stata estesa anche al disegno di legge di bilancio per il 2010 dall'articolo 23, comma 21-quater del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78.
Il criterio della flessibilità delle risorse iscritte in bilancio è stato infine recepito in modo compiuto nella nuova legge di contabilità e finanza pubblca - legge n.196 del 31 dicembre 2009 - ai sensi della quale (art.23) in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione i Ministri sono tenuti ad indicare, anche sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei programmi, gli obiettivi di ciascun Dicastero e a quantificare le risorse necessarie per il loro raggiungimento anche mediante proposte di rimodulazione delle stesse risorse tra programmi appartenenti alla medesima missione di spesa.
Le proposte devono essere formulate sulla base della legislazione vigente, con esplicito divieto di previsioni basate sul mero calcolo della spesa storica incrementale.
Il Ministro dell'economia e delle finanze valuta successivamente la congruità e la coerenza tra gli obiettivi perseguiti da ciascun Ministero e le risorse richieste per la loro realizzazione, tenendo anche conto dello stato di attuazione dei programmi in corso e dei risultati conseguiti negli anni precedenti in termini di efficacia e di efficienza della spesa.
La nuova legge di contabilità ha inoltre introdotto disposizioni volte a configurare la legge di bilancio come una legge di carattere sostanziale, idonea a modificare, seppur entro precisi limiti, anche singole autorizzazioni di spesa disposte con atti di rango legislativo.
Infatti, ai sensi del medesimo articolo 23 della legge n. 196/09 con il disegno di legge di bilancio, per motivate esigenze, possono così essere rimodulate in via compensativa all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica e fermo restando il divieto di utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti. In apposito allegato allo stato di previsione della spesa sono indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo.
La legge di contabilità definisce inoltre le spese rimodulabili e non rimodulabili del bilancio.
Le spese non rimodulabili sono quelle per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione. Esse corrispondono alle spese definite «oneri inderogabili», in quanto vincolate a particolari meccanismi o parametri che regolano la loro evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi. Rientrano tra gli oneri inderogabili le spese obbligatorie, ossia:
Le spese rimodulabili si dividono invece in:
a) fattori legislativi, spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;
b) spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente che sono quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.
Per quanto concerne, infine, le variazioni di bilancio in corso d’anno, si ricorda che ai sensi dell’articolo 33, comma 4, della legge di contabilità, nel rispetto dell'invarianza dei saldi di finanza pubblica, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze possono essere adottate variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie interne a ciascun programma, relativamente alle spese per adeguamento al fabbisogno nell'ambito delle spese rimodulabili, su proposta dei Ministri competenti, fermo restando il divieto di utilizzo degli stanziamenti di spesa in conto capitale per finanziare spese correnti.
Inoltre, ai sensi del comma 3 del medesimo articolo 33, variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie relative a programmi di una stessa missione, possono essere proposte con il disegno di legge di assestamento, limitatamente all'esercizio in corso e con le modalità indicate dal sopra richimato articolo 23 della legge di contabilità.
La più recente legislazione contabile ha ulteriormente esteso il perimetro della flessibilità di bilancio, prevedendo la possibilità di variare con atto amministrativo autorizzazioni di spesa disposte in via legislativa - modificando in tal modo decisioni in materia di bilancio e di leggi di spesa assunte, in conformità all'ordinamento contabile, dal Parlamento – nonché di incidere, sempre con atti di rango secondario, su spese di carattere obbligatorio qualificate dalla legge di contabilità come non rimodulabili.
In particolare, una prima deroga alle diposizioni in materia di flessibilità del bilancio introdotte dalla legge di contabilità, è stata disposta dal decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, recante la manovra correttiva dei conti pubblici relativa al triennio 2011-2013, il quale ha previsto, limitatamente al triennio 2011-2013, che con il disegno di legge di bilancio, per “motivate esigenze”, potessero essere rimodulate le dotazioni finanziarie anche “tra le missioni” di ciascun stato di previsione della spesa.
Tali variazioni possono riguardare soltanto le spese rimodulabili, riconducibili a quelle disposte da fattori legislativi e alle spese di adeguamento al fabbisogno. L'ampliamento dell'ambito della flessibilità di bilancio è stato finalizzato ad assicurare alle amministrazioni margini di manovra delle risorse necessari a far fronte alla riduzione lineare del 10 per cento delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa di ciascun Ministero iscitte a legislazione vigente nell'ambito delle spese rimodulabili disposta a decorrere dal 2011 dal medesimo decreto-legge.
Successivamnete, il decreto legge 13 agosto 2011 n. 138, recante il completamento della monovra correttiva per il conseguimento del pareggio di bilancio nel 2013, ha disposto, all’articolo 1, comma 02, una ulteriore deroga alla norme di flessibilità delle dotazioni finanziarie di bilancio – di cui al citato articolo 23 della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009 -, finalizzata a consentire alle Amministrazioni centrali maggiori margini di manovra per il conseguimento degli obiettivi di progressiva riduzione della spesa corrente primaria in rapporto al PIL, fissati al comma 01 del medesimo articolo.
In questa direzione, è stato disposto che, limitatamente al quinquennio 2012-2016, nel rispetto dell'invarianza dei saldi di finanza pubblica, possano essere rimodulate le dotazioni finanziarie di ciascuno stato di previsione anche con riferimento alle spese non rimodulabili quali, ad esempio, quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse. La misura della suddetta variazione delle dotazioni finanziarie dei Ministeri deve essere tale da non pregiudicare il conseguimento delle finalità definite dalle relative norme sostanziali. Essa, inoltre, non può comunque essere superiore:
Entro questi limiti, dunque, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, possono essere variate con atto amministrativo le dotazioni finanziarie degli stati di previsione della spesa di ciascun Ministero.
Tali variazioni, che non possono comunque disporre l’utilizzo di stanziamenti di spesa in conto capitale per finanziare spese correnti, sono disposte con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, su proposta del Ministro competente. Il decreto di variazione deve essere trasmesso al Parlamento per l'espressione del parere - entro quindici giorni - da parte delle Commissioni competenti per materia e per i profili di carattere finanziario; decorso inutilmente il termine senza che le Commissioni abbiano espresso detti pareri, i decreti possono essere adottati.
In conseguenza di tale nuova e più estesa configurazione della flessibilità di bilancio, la norma in esame ha soppresso la previgente disciplina sperimentale di flessibilità di bilancio che era stata introdotta dal comma 14 dell'articolo 10 dal precedente decreto-legge di manovra estivo n. 98 del 6 luglio 2011, il quale, pur derogando anch’esso alla disciplina ordinaria della flessibilità di bilancio prevista dalla legge di contabilità, presentava una portata più limitata rispetto alla discplina sopra illustrata, in quanto consentiva in via sperimentale, per gli anni 2012, 2013 e 2014, la possibilità di adottare variazioni di carattere compensativo tra le dotazioni finanziarie relative alle sole spese rimodulabili nell'ambito di ciascun Ministero, anche se tra programmi diversi.
Ulteriori misure in tema di flessibilità sono state, infine, introdotte dall’articolo 6 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, con riferimento alle somme stanziate nel bilancio dello Stato relative ad autorizzazioni di spese pluriennali, al fine di avvicinare la fase contabile dell’impegno a quella del pagamento, ed allineare, dunque, i pagamenti rispetto all’assunzione degli impegni. In particolare, l’articolo 6, comma 15, dispone la reiscrizione degli stanziamenti di spese pluriennali, totalmente non impegnate entro l’anno, nella competenza dell'esercizio successivo a quello terminale dell'autorizzazione medesima. Tale possibilità - esclusa per le autorizzazioni di spese permanenti e per i fondi da ripartire - è limitata ai soli tre anni successivi a quello di prima iscrizione in bilancio. Qualora nei suddetti tre anni le somme non risultino impegnate, l’autorizzazione è definanziata. Relativamente alle autorizzazioni di spesa pluriennale, il successivo comma 16 prevede, via sperimentale per il triennio 2013-2015, la possibilità di rimodulare, con legge di bilancio, gli stanziamenti di competenza negli anni ricompresi nel bilancio pluriennale, nel rispetto del limite complessivo della spesa autorizzata, assicurandone apposita evidenza, per adeguarli alle corrispondenti autorizzazioni di cassa determinate in relazione al piano finanziario dei pagamenti programmati, predisposto, anch’esso in via sperimentale, dal responsabile della gestione, ai sensi dell’articolo 6, comma 10, del medesimo D.L. n. 95/2012, ed avvicinare, dunque, in tal modo, la fase dell’assunzione dell’impegno a quella della disposizione del pagamento (ossia la competenza alla cassa).
