Nella XVI legislatura le persistenti esigenze di trasparenza e riqualificazione della spesa pubblica hanno indotto il legislatore a consolidare la riclassificazione per missioni e programmi del bilancio dello Stato introdotta in via sperimentale nel bilancio 2008, al fine di mettere in luce le finalità allocative della spesa pubblica (che cosa viene realizzato con le risorse pubbliche), piuttosto che, come avveniva con il precedente schema contabile, la ripartizione delle risorse per unità organizzative responsabili del loro impiego (chi gestisce le risorse).
La logica sottesa alla riclassificazione funzionale del bilancio è quella di meglio evidenziare la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, anche al fine di superare la tradizionale logica incrementale nel rifinanziamento delle politiche di spesa e di rendere più agevole l’attività di misurazione e verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica.
Le leggi di bilancio 2009 (legge 204/2008) e 2010 (legge 192/2009), approvate prima della entrata in vigore della nuova legge di contabilità e finanza pubblica, hanno pertanto adottato una struttura contabile che si fonda su una classificazione delle risorse finanziarie secondo due principali livelli di aggregazione: 34 "missioni", che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, a loro volta articolate in specifici “programmi” di spesa.
Al di sotto dei programmi, si collocano i macroaggregati - ossia gli insiemi di spesa che, nei bilanci 2008-2010, hanno rappresentato le unità di voto parlamentari (individuate poi nei programmi), mentre i centri di responsabilità amministrativa costituiscono le struttura che gestisce le risorse per la realizzazione del programma di competenza.
Le missioni indicate nel bilancio in certi casi sono attribuite alla competenza di un solo ministero, in altri alla competenza di più ministeri. Ogni missione si articola in uno o più programmi, che rappresentano aree omogenee di attività e sono generalmente di competenza di un unico ministero, anche se non mancano programmi condivisi tra più Amministrazioni.
Le disposizioni introdotte dalla nuova legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196/2009), hanno confermato la nuova classificazione delle voci di spesa del bilancio in missioni e programmi, recependo al contempo talune innovazioni introdotte in precedenza in via sperimentale relative all’ampliamento al triennio dell’orizzonte temporale di programmazione e alla maggiore flessibilità nella allocazione e gestione delle poste di bilancio.
Nell’ambito dell’articolazione delle voci di spesa in missioni e programmi, le novità di particolare rilievo sono date dallo spostamento dell’unità di voto ad un livello superiore a quello del macroaggregato, che diventa una ripartizione interna rispetto al programma, che costituisce a sua volta la nuova unità di voto parlamentare del bilancio triennale e dalla previsione di imputare ad un unico centro di responsabilità amministrativa la realizzazione di ciascun programma.
Nel complesso, la nuova disciplina contabile ha inteso rafforzare le funzioni tipicamente attribuite al bilancio: quella informativa, attraverso una riclassificazione funzionale delle voci di spesa volta a rendere Parlamento e cittadini più informati in ordine alle dimensioni, ai flussi e alle destinazioni delle risorse finanziarie pubbliche; e quella allocativa ed esecutiva, attraverso un ampliamento delle potenzialità decisionali del disegno di legge di bilancio, concentrando l’attenzione sui programmi di spesa e attraverso la previsione di una maggiore flessibilità nell’utilizzo delle risorse finanziarie, finalizzata ad agevolare una gestione del bilancio più strategica e orientata agli obiettivi e ai risultati.
Va infine segnalato che a seguito dell'approvazione della legge di attuazione del principio del pareggio di bilancio, i contenuti della legge di bilancio sono stati rivistati, in conformità a quanto disposto dal nuovo testo dell’articolo 81 della Costituzione, prevedendo, sostanzialmente, l’unificazione in un unico documento (la legge di bilancio), degli attuali contenuti della legge di stabilità e della legge di bilancio, come previsti dalla vigente legge di contabilità nazionale n. 196 del 2009. Tale nuovo assetto della legge di bilancio si applicherà a decorrere dal 1° gennaio 2016.
Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione dello Stato è disciplinato dall’articolo 21 della legge di contabilità e finanza pubblica.
Si tratta di un bilancio:
Ai sensi dell’articolo 21 le previsioni di entrata e di spesa contenute nel bilancio sono formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati nel Documento di economia e finanza (DEF); le previsioni sono esposte in termini di competenza e di cassa.
In base alla vigente disciplina contabile, le unità di voto sono individuate:
a) per le entrate, con riferimento alla tipologia;
A titolo esemplificativo, le voci che costituiscono l’unità di voto sono rappresentate, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad esempio, imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad esempio, proventi speciali, redditi da capitale, entrate derivanti da servizi resi dall'amministrazione statale, ecc.).
b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa. Nell’ultima legge di bilancio 2013 sono contemplati 174 programmi. Peraltro, la legge di contabilità, nell’individuare nei programmi l’unità di voto parlamentare, ha previsto, all’articolo 40 - nell’ambito della delega al Governo per il completamento della riforma della struttura del bilancio - la revisione sia delle missioni che del numero e della struttura dei programmi di spesa, al fine di renderli il più possibile omogenei.
Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto, ogni singola unità di voto parlamentare deve indicare:
Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce, nonché quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.
Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.
La dotazione finanziaria dei programmi di spesa è presentata:
La distinzione della spesa del bilancio dello Stato nelle due categorie di spesa rimodulabile e non rimodulabile è stata formalizzata nella nuova legge di contabilità ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio.
Secondo la definizione contenuta nell’articolo 21, comma 6, della legge di contabilità, le spese non rimodulabili sono quelle “per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione”.
Esse corrispondono alle spese definite come “oneri inderogabili”, vale a dire le spese vincolate a meccanismi o parametri (determinati da leggi o da altri atti normativi) che ne regolano autonomamente l’evoluzione. Gli oneri inderogabili sono costituiti esclusivamente dalle spese obbligatorie, ossia quelle relative a particolari finalità espressamente elencate: pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, interessi passivi, obblighi comunitari ed internazionali, ammortamento di mutui, nonché le spese vincolate a particolari meccanismi o parametri, determinati da leggi ne regolano l’evoluzione.
Le spese rimodulabili sono individuate:
a) nelle spese derivanti da fattori legislativi, intendendo come tali quelle autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio (la cui rimodulabilità è disciplinata dall’articolo 23 della legge di contabilità);
b) nelle spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente, ma quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.
La normativa contabile prevede che, sino all'esercizio della delega relativa al completamento della revisione della struttura del bilancio, le spese rimodulabili e quelle non rimodulabili siano indicate per ciascun programma di spesa, per macroaggregato e distinte per capitolo in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.
Con riferimento ai programmi di spesa, la legge di contabilità dispone l’affidamento della realizzazione di ciascun programma ad un unico centro di responsabilità amministrativa.
La previsione dell’univocità tra programmi e centri di responsabilità amministrativa è ribadita anche nell’articolo 40 della legge di contabilità, tra i criteri della delega al Governo per il completamento della riforma del bilancio. La norma prevede, inoltre, l'univoca corrispondenza tra il programma e ciascun Ministero, al fine di evitare, ove possibile, la condivisione di programmi tra più Ministeri; ciò, presumibilmente, anche al fine di superare la frammentazione dei programmi tra più centri di responsabilità, che ha rappresentato una delle maggiori criticità della riclassificazione del bilancio.
Si ricorda, infine, che l’articolo 23 della legge di contabilità reca le disposizioni per la formazione delle dotazioni finanziarie dei programmi di spesa del bilancio di previsione, prevedendo che, in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione, i Ministri - tenuto conto delle istruzioni fornite annualmente, con apposita circolare, dal Ministero dell’economia e sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei programmi – debbano indicare gli obiettivi di ciascun Dicastero e quantificare le risorse necessarie per il loro raggiungimento, con il divieto espresso di previsioni basate sul mero calcolo della spesa storica incrementale.
Per quanto concerne la quantificazione delle risorse necessarie al raggiungimento degli obiettivi dei rispettivi Dicasteri, si prevede, inoltre, che i Ministri competenti possono proporre la rimodulazione delle risorse tra programmi appartenenti alla stessa missione di spesa.
Una volta che i Ministri competenti hanno dato le loro indicazioni in merito agli obiettivi perseguiti dal singolo Dicastero e alle risorse necessarie per il loro raggiungimento, la nuova normativa contabile attribuisce al Ministro dell’economia e delle finanze il compito di valutare la congruità e la coerenza tra gli obiettivi perseguiti da ciascun Ministro e le risorse richieste per la loro realizzazione.
La normativa contabile prevede, inoltre, che per motivate esigenze, con il disegno di legge di bilancio possano anche essere effettuate rimodulazioni delle dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, compensative all’interno di un programma o tra programmi di una medesima missione di spesa. In tale ambito è in ogni caso preclusa la possibilità di utilizzare stanziamenti di spesa in conto capitale per il finanziamento di spese correnti. In allegato a ciascuno stato di previsione della spesa devono essere indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo.
Tali previsioni, che consentono di incidere, attraverso la legge di bilancio, sugli stanziamenti determinati da specifiche autorizzazioni legislative di spesa, costituiscono un’innovazione rilevante che configura il disegno di legge di bilancio come strumento atto anche ad attuare scelte allocative in precedenza riservate alla legge finanziaria (ora legge di stabilità).
Ulteriori interventi normativi adottati dopo l’approvazione della nuova legge di contabilità hanno peraltro esteso le potenzialità della legge di bilancio, prevedendo altresì un ampliamento della discrezionalità amministrativa del Governo, con la possibilità per quest’ultimo di incidere con strumenti non legislativi sugli stanziamenti determinati con la legge di bilancio.
Ai sensi dell’articolo 25 della legge di contabilità, la classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:
a) titoli, a secondo della loro natura:
titolo I: entrate tributarie;
titolo II: entrate extra-tributarie;
titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;
titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.
I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;
b) ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi;
c) tipologia di entrata, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti.
d) categorie, secondo la natura dei cespiti;
e) capitoli, che rappresentano una ripartizione delle unità di voto ai fini della gestione e della rendicontazione. I capitoli possono essere suddivisi in articoli.
La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:
a) missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;
b) programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni.
c) I programmi sono presentati suddivisi in macroaggregati per tipologie di spesa (spese di funzionamento, interventi, trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente, investimenti e oneri comuni in conto capitale);
d) capitoli, secondo l’oggetto della spesa, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione, classificati in base al loro contenuto economico e funzionale. I capitoli possono essere suddivisi in articoli (i quali corrisponderebbero agli attuali piani di gestione).
Le spese del bilancio dello Stato sono inoltre esposte secondo le tradizionali classificazioni economica e funzionale.
La nuova legge di contabilità prevede però che tali classificazioni si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. E’ pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale.
In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione.
Rispetto alla precedente normativa contabile, è richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale.
Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.
Il disegno di legge di bilancio di previsione è costituito:
Ciascuno stato di previsione è corredato da una serie di elementi informativi:
a) la nota integrativa al bilancio di previsione, contenente gli elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese.
Per le entrate, la nota illustra i criteri utilizzati per la previsione relativa alle principali imposte e tasse. Per la spesa, in una prima sezione, la nota illustra il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di performance, con espressa indicazione delle risorse destinate alla realizzazione degli obiettivi e degli indicatori di realizzazione ad essi riferiti. In una seconda sezione, la nota illustra il contenuto di ciascun programma di spesa e i criteri di formulazione delle relative previsioni di spesa, con riguardo particolare alla tipologia di spesa, con indicazione dei relativi riferimenti legislativi nonché dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale;
b) una scheda illustrativa di ogni programma e delle leggi che lo finanziano, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale, con l'articolazione per le categorie di spesa.
Sono inoltre richieste, a corredo degli stati di previsione:
In allegato al disegno di legge del bilancio di previsione è altresì presentata dal Ministro dello sviluppo economico una relazione sulla destinazione alle aree sottoutilizzate delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per interventi di rispettiva competenza.
Per quanto concerne l’approvazione del disegno di legge di bilancio, l’articolo 21 dispone:
Alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in capitoli ai fini della gestione e della rendicontazione.
Si ricorda, infine, che il bilancio a legislazione vigente è presentato sia su base annuale, con riferimento all’anno successivo, sia su base pluriennale. L'articolo 22 della legge di contabilità prevede che il bilancio pluriennale sia elaborato dal Ministro dell’economia, in coerenza con gli obiettivi indicati nel Documento di economia e finanza (DEF), con riferimento ad un periodo di tre anni. Esso è redatto in termini di competenza e di cassa (anziché in termini di sola competenza, come previsto in passato) ed è organizzato per missioni e programmi. La norma prevede l’esposizione sia di un bilancio pluriennale a legislazione vigente che di un bilancio pluriennale programmatico, nel quale si evidenziano le previsioni dell’andamento delle entrate e delle spese da conseguire in ciascuno degli anni considerati, tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nel DEF. Il bilancio pluriennale viene integrato con gli effetti della legge di stabilità ed aggiornato annualmente. E’ ribadito il principio in base al quale il bilancio pluriennale non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate e ad eseguire le spese ivi contemplate, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 21 della legge di contabilità, che esclude che le previsioni di entrata e di spesa del secondo e del terzo anno del bilancio triennale costituiscano limiti per le autorizzazioni di impegno e di pagamento.
