Le informazioni sulla situazione della finanza pubblica sono desumibili da alcuni indicatori rappresentativi degli andamenti dei conti del bilancio dello Stato e dell’aggregato delle pubbliche amministrazioni, con riguardo sia ai valori nell’anno di riferimento che a quelli per i periodi immediatamente successivi .

Risparmio pubblico

Sulla base della normativa contabile, ed in particolare delle disposizioni contenute nell'articolo 11 della legge n. 196/2009, il primo degli indicatori da considerare, seguendo il criterio dell’ampiezza degli aggregati contabili interessati, è costituito dal risparmio pubblico. Questo è il saldo della parte corrente del bilancio, dato dalla differenza tra le entrate correnti (tributarie ed extratributarie) e le spese correnti. Esso costituisce il parametro in base al quale si verifica il rispetto dell’obbligo di copertura da parte della legge di stabilità: questa può infatti introdurre nuovi oneri correnti (nella forma di maggiori spese e/o di minori entrate) solo in presenza di un ammontare equivalente di risorse correnti (minori spese e/o maggiori entrate) previste dalla legge finanziaria stessa. Gli eventuali margini di miglioramento del risparmio pubblico risultante a legislazione vigente possono essere utilizzati per la copertura finanziaria delle riduzioni di entrata (ma non degli aumenti di spesa) disposte dalla legge di stabilità stessa, purché si mantenga un valore positivo del risparmio in questione. Riferito ai conti consolidati della Pubblica Amministrazione e del Settore Pubblico Allargato esso misura, se positivo, la quota di risparmio prodotta (e, se negativo, la quota di risparmio assorbita) dai settori intestatari dei conti. Nel primo caso esso è denominato avanzo corrente, e nel secondo caso disavanzo corrente.

Saldo netto da finanziare

Il successivo indicatore da considerare è il saldo netto da finanziare, vale a dire la differenza tra le entrate finali e le spese finali, includendo pertanto in entrambe sia il conto capitale che le partite finanziarie (con esclusione solo delle voci relative all’accensione ed al rimborso dei prestiti). Il disegno di legge di stabilità indica espressamente l’importo del saldo netto da finanziare, il cui valore non può risultare modificato nel corso dell’ esame parlamentare del provvedimento: pertanto, qualora vengano introdotte nuove norme onerose, le stesse devono recare le corrispondenti risorse a compensazione, al fine di lasciare invariato tale saldo che, con riguardo al bilancio dello Stato, costituisce il perno attorno al quale viene strutturata la manovra annuale di bilancio.

Indebitamento netto

Un ulteriore indicatore è rappresentato dall’ indebitamento netto, che costituisce il saldo del conto economico delle amministrazioni pubbliche, dato dalla differenza tra le entrate finali e le spese finali, al netto delle operazioni finanziarie: esso, misurando il differenziale tra le entrate e le spese con riferimento al momento economico in cui si compie ciascuna operazione (e non al momento in cui se ne effettua la regolazione finanziaria) corrisponde in sostanza al saldo netto da finanziare, escluse le partite finanziarie sia di entrata che di uscita. L’indebitamento netto, in concreto, misura l’eccedenza della spesa rispetto alle risorse a disposizione del settore pubblico, da finanziare attraverso la vendita di attività o l’aumento delle passività: ne consegue che di fatto esso misura la variazione del debito pubblico prodotta a seguito del risultato di esercizio nell’anno di riferimento. Qualora abbia valore positivo, tale saldo indica invece l’ammontare delle risorse nette e disposizione dell’operatore pubblico, venendo in tal caso definito accreditamento netto.

Ricorso al mercato

L’ultimo differenziale da segnalare è il ricorso al mercato, che come il saldo netto da finanziare è anche esso indicato nella legge di stabilità; esso costituisce il saldo congiunto del conto economico e delle operazioni finanziarie ed è dato dalla differenza tra tutte le entrate (escluse quelle per accensione di prestiti) e tutte le spese, incluso il rimborso dei prestiti. Corrisponde alla somma del saldo netto da finanziare e del rimborso dei prestiti e, pertanto, esprime l’ammontare massimo dell’indebitamento effettuabile in relazione all’esercizio finanziario.

Saldo di parte corrente e saldo primario

Oltre a tali saldi, può essere opportuno segnalare ulteriori indicatori che, pur avendo carattere parziale, possono risultare significativi per l’analisi della situazione e dell’evoluzione dei conti pubblici, tra cui il saldo di parte corrente, risultante dal differenziale tra le entrate e le uscite di parte corrente, che, qualora positivo, indica il “risparmio” delle pubbliche amministrazioni, ed il saldo primario.

Quest’ultimo, in particolare, riporta il differenziale tra le entrate complessive delle amministrazioni pubbliche e le uscite, con esclusione della spesa per interessi. Di fatto esso indica il risultato d’esercizio, al netto degli oneri, (costituiti dagli interessi) derivanti dai risultati negativi degli anni finanziari precedenti. Si tratta di un saldo che costituisce uno dei principali fattori che concorrono alla variazione annua del debito pubblico, ed ha pertanto uno specifico rilievo per l’analisi di sostenibilità del debito medesimo.

Nel rinviare più approfonditamente per tale questione alle analisi contenute nei dossier predisposti per l’esame dei documenti di finanza pubblica, da ultimo alla Nota di aggiornamento del DEF 2012 va preliminarmente precisato che i parametri presi in considerazione dai regolamenti europei nell’ambito delle procedure di sorveglianza ai fini della verifica di sostenibilità delle finanze pubbliche sono riferiti al conto economico consolidato delle Pubbliche amministrazioni.

Il conto delle pubbliche amministrazioni

Le informazioni principali di tale aggregato sono sintetizzate da alcuni indicatori (indebitamento netto, saldo primario, incidenza sul prodotto interno lordo delle entrate e delle spese, al lordo e al netto degli interessi), la cui analisi consente una rappresentazione dei conti pubblici, della loro recente evoluzione e dei valori previsti per l’anno in corso ed il successivo triennio.

In particolare, in base alla definizione del Sec95 (Regolamento UE 2223/96), il settore delle pubbliche amministrazioni comprende tutte le unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori e/o tutte le unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese.

La lista delle unità istituzionali che fanno parte del settore delle amministrazioni pubbliche è predisposta e aggiornata annualmente dall’Istat. Esse si suddividono in amministrazioni centrali, locali ed enti di previdenza ed assistenza:

• le Amministrazioni centrali comprendono, la Presidenza del Consiglio, i Ministeri, gli organi costituzionali (Camera, Senato, Presidenza della Repubblica, Corte costituzionale) e quelli a rilevanza costituzionale (Corte dei conti, CSM, CNEL., …) e gli enti centrali con competenza su tutto il territorio nazionale: Enti e istituzioni di ricerca, Enti di regolazione dell’attività economica, Enti produttori di servizi economici, Enti produttori di servizi di servizi assistenziali e culturali, Enti a struttura associativa (ANCI, UPI; UNCEM, UNIONCAMERE, ecc..), Autorità amministrative indipendenti, Agenzie fiscali;

• le Amministrazioni locali comprendono gli enti la cui competenza è limitata ad una parte del territorio nazionale (regioni, province, comuni, comunità montane, Camere di commercio, Enti per il turismo, ASL, Aziende ospedaliere, IRCCS, Università, Autorità portuali, Enti parco, ecc.);

• gli enti di previdenza e assistenza sono costituiti dall’INPS, INAIL, INPDAP, Casse previdenziali aziendali, Casse previdenziali privatizzate, enti di previdenza di categorie professionali, ed altri.

Le informazioni relative ai sottosettori vengono rielaborate dall’Istat e consolidate nel conto della P.A. secondo principi e regole contabili conformi al Sistema europeo dei conti nazionali (Sec 95). Tale sistema detta, infatti, una serie di regole necessarie per l’armonizzazione dei dati riferiti alla contabilità nazionale degli Stati membri, che assicurano la comparabilità delle informazioni relative alla contabilità nazionale e regionale.

Principio di competenza economica

Tali regole implicano la registrazione dei flussi secondo il principio della competenza economica (cosiddetto principio accrual), in base al quale un’operazione è considerata dal punto di vista contabile nel momento in cui si realizza il fatto economico e gestionale sottostante. In alcuni casi, come ad esempio per alcune voci della spesa in conto capitale, come dato più prossimo al criterio della competenza economica si utilizza la cassa. In sostanza tale principio, proprio del sistema di contabilità aziendale, comporta che un’operazione vada registrata nel momento in cui si producono i relativi effetti economici. I flussi sono pertanto contabilizzati allorché un valore economico è creato, trasformato o eliminato, ovvero allorquando crediti ed obbligazioni insorgono, sono trasformati o si estinguono. Non rilevano invece le modalità ed i tempi di pagamento. Si tratta quindi di regole sostanzialmente diverse da quelle che presiedono, nel nostro Paese, alla registrazione dei flussi nel bilancio dello Stato e della maggior parte degli enti pubblici, che adottano invece una contabilità di carattere finanziario, basata sulla rappresentazione dei dati di entrata e di spesa in termini di competenza giuridica e di cassa.

Comunicazioni Istat

Entro il 31 marzo ed il 30 settembre di ogni anno, l’Istat notifica alla Commissione UE - ai fini del monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica e del rispetto degli obiettivi del Patto di stabilità e di crescita - le stime aggiornate del prodotto interno lordo, dell’indebitamento netto e del debito delle P.A. per l’esercizio già concluso, nonché le revisioni apportate ai dati riferiti agli esercizi precedenti. Sono inoltre trasmesse le previsioni (elaborate dal Ministero dell’Economia e finanze) per l’esercizio in corso. Lo stock del debito (calcolato dalla Banca d’Italia) rappresenta il valore nominale di tutte le passività lorde (valutate al valore facciale di emissione), al netto delle attività detenute dal settore nei confronti di soggetti esterni, in essere in un determinato momento. Il valore del debito è consolidato all’interno del settore delle P.A.: da esso sono quindi escluse le passività che costituiscono nel contempo stesso attività di enti appartenenti al comparto delle Amministrazioni pubbliche.

Indebitamento netto nominale

Sulla base dei suddetti elementi e criteri viene determinato l’indebitamento  netto nominale: esso misura la differenza tra le entrate e le uscite complessive del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche e rappresenta uno dei parametri di riferimento del Patto di stabilità e crescita.

Il dato costituito dall’indebitamento netto nominale è quello che rileva ai fini della procedura europea per deficit eccessivo. Il superamento della soglia del 3 per cento del rapporto indebitamento netto/PIL nel 2009 ha infatti comportato per l’Italia, così come per la maggior parte dei paesi europei colpiti dalla crisi economico-finanziario, l’attivazione della procedura per disavanzi eccessivi prevista dai regolamenti europei ed il conseguente impegno del nostro Paese a rientrare sotto tale soglia nel 2012.

Nel giugno 2012 il Consiglio Europeo ha approvato le raccomandazioni sul Programma nazionale di riforma 2012 dell'Italia ed il parere sul Programma di  stabilità (PDS) per gli anni 2012-2015. Con riferimento a quest’ultimo, il Consiglio raccomanda di attuare la strategia di bilancio prevista dai documenti di finanza pubblica presentati dal Governo italiano e di garantire che il disavanzo eccessivo fosse corretto nel 2012. Il Consiglio rilevava che il programma di stabilità conferma l’obiettivo di medio termine (OMT) relativo ad una posizione di bilancio di sostanziale equilibrio in termini strutturali da raggiungere nel 2013, a fronte di uno sforzo medio annuo superiore allo 0,5 per cento e di una evoluzione della spesa in linea con il parametro di riferimento. Tale percorso, contraddistinto da avanzi primari strutturali positivi, consentiva di riportare il rapporto debito/Pil su un trend decrescente già dal 2013.

I dati ufficiali più recenti (Istat, 1° marzo 2013), con riferimento all’esercizio appena trascorso, indicano un indebitamento netto più elevato rispetto a quello stimato nel PDS - DEF 2012 (-1,7 per cento) e nella successiva Nota di aggiornamento (-2,6 per cento), e pari al 3 per cento: tale valore coincide con la soglia di riferimento prevista dal Trattato. Con riferimento al debito, il dato Banca d’Italia evidenzia un’incidenza sul PIL pari al 127 per cento (126,4 per cento nella Nota).

Indebitamento netto strutturale

Dati i parametri di bilancio e le procedure di valutazione degli impegni assunti dai singoli Stati membri con il Patto di Stabilità e Crescita ed il Fiscal compact, assume poi una particolare rilevanza, tra le variabili dei conti pubblici alla base della programmazione di medio periodo della finanza pubblica e delle decisioni di politica fiscale, un ulteriore risultato differenziale, costituito dall’indebitamento netto strutturale.

Il saldo così definito è pari all’indebitamento netto corretto per gli effetti del ciclo economico sulle componenti di bilancio e per gli effetti delle misure una tantum, che influiscono solo temporaneamente sull’andamento del disavanzo.

 La fissazione degli obiettivi in termini di saldo strutturale riflettono, infatti, l’impegno del paese per il raggiungimento dell'Obiettivo di Medio Termine (OMT) concordato in sede europea, che risulta coerente con la riduzione programmatica del debito pubblico nel lungo periodo.

Dati gli obiettivi strutturali e considerata la posizione dell'economia rispetto al ciclo, ne deriva l’obiettivo di indebitamento netto della PA, cioè quel valore di saldo nominale che consente di realizzare il percorso di consolidamento desiderato.

L’obiettivo programmatico viene poi confrontato con l'andamento tendenziale per definire l'aggiustamento necessario.

L’indebitamento netto strutturale esprime il saldo corretto per il ciclo, vale a dire un risultato che misura il saldo del settore delle pubbliche amministrazioni al netto dell'impatto delle fluttuazioni economiche. Esso consente di distinguere le variazioni automatiche di entrata e di spesa rispetto alla componente discrezionale di politica fiscale, e di valutare il carattere espansivo o restrittivo di questa a fronte dell’andamento macroeconomico (fiscal stance).

Variabili utilizzate per il saldo strutturale

Le variabili utilizzate per l’analisi della finanza pubblica corretta per il ciclo sono costituite dal Pil potenziale, dall’ output gap e dalle misure una tantum.

Il PIL potenziale rappresenta il livello teorico massimo di produzione che un paese può raggiungere senza causare tensioni inflazionistiche. Esso esprime, pertanto, i fondamentali dell’economia e la componente strutturale della crescita, cui si confronta l’andamento registrato in un determinato momento del ciclo economico. Il PIL potenziale non è direttamente osservabile ma risulta, secondo la metodologia approvata dall’Ecofin e utilizzata dagli Stati membri per il calcolo degli indicatori strutturali richiesti dal Programmi di stabilità, dalla stima statistica prodotta utilizzando sia i valori effettivamente registrati a consuntivo negli anni precedenti, sia il valore del PIL atteso nel periodo di previsione.

La deviazione del PIL effettivo rispetto al valore potenziale è rappresentato dall’ output gap (pari alla differenza in livello tra PIL effettivo e PIL potenziale, rapportata al PIL potenziale).

Il prodotto tra l’output gap e la stima della sensibilità al ciclo delle entrate e delle spese correnti costituisce la componente ciclica del saldo di bilancio. La sensibilità del saldo di bilancio all’andamento del PIL è un parametro, il cui valore, individuato sulla base degli andamenti registrati nell’arco di un decennio, viene periodicamente aggiornato in sede europea; esso è attualmente pari per l’Italia a 0,5, quale somma delle elasticità delle entrate e delle spese.

Per ottenere il saldo strutturale (l’indebitamento netto o il saldo primario), occorre in primo luogo depurare il saldo nominale dalla sua componente ciclica: se negativa, tale componente migliora il saldo in termini strutturali; viceversa in caso di componente ciclica positiva.

Misure una tantum

Il saldo corretto per il ciclo va poi depurato delle misure una tantum, sottraendo sia le entrate che le spese identificate come straordinarie: in caso di prevalenza delle prime sulle seconde il saldo strutturale risulterà peggiore del saldo corretto per il solo ciclo, viceversa in caso di prevalenza delle spese sulle entrate. Deve peraltro segnalarsi come la normativa comunitaria (Codice di condotta) non individui precisi criteri di definizione in base ai quali catalogare con certezza le diverse misure di spesa o di entrata. Il Codice si limita a definire come una tantum e temporanee quelle misure che hanno un impatto transitorio sui saldi di bilancio e che non apportano variazioni significative all’evoluzione di lungo periodo della finanza pubblica. A fini esemplificativi sono incluse tra le una tantum la vendita di beni patrimoniali non finanziari, gli incassi derivanti da aste di vendita di licenze di proprietà pubblica, i condoni fiscali, gli incassi derivanti dal trasferimento di obblighi pensionistici e le spese di emergenza di breve periodo connesse a disastri naturali.

Output gap

Come evidenziato dalle variabili sopra descritte, sulla determinazione dei saldi strutturali risulta determinante sia il segno che l’ampiezza dell’output gap, ossia la distanza dell’economia dal suo potenziale di crescita. E’ pertanto da notare che in presenza di una crescita ridotta o nulla del PIL potenziale anche tassi estremamente contenuti del PIL effettivo possono contribuire alla chiusura dell’ output gap.

Poiché tuttavia tale grandezza non è direttamente osservabile ma è il risultato di stime, ne derivano due conseguenze: i) difficilmente il calcolo del PIL potenziale è in grado di cogliere appieno i punti di inversione del ciclo e gli effetti di cambiamenti strutturali; ii) la variazione del valore atteso del PIL per il periodo di previsione o le modifiche riguardanti i dati di consuntivo (conseguenti anche a revisioni contabili) determinano una revisione del PIL potenziale, e quindi dell’output gap, anche negli anni in cui non si è verificata alcuna variazione nella crescita effettiva (o attesa).