Nella seconda metà del 2008 l’economia italiana ha cominciato a far registrare su base congiunturale gli effetti del deterioramento della crescita dovuti alle turbolenze dei mercati finanziari, innescate dalle insolvenze dei mutui sub-prime negli Stati Uniti già a partire dall’anno precedente, e alla forte contrazione del commercio internazionale.

Il Documento di programmazione economico-finanziaria 2009-2013 presentato dal nuovo Governo a fine giugno 2008 aveva evidenziato che le incognite sull’effettiva ampiezza e durata della crisi finanziaria internazionale, associata al forte rialzo del petrolio, delle materie prime e dei prodotti alimentari rappresentavano fattori di rischio che rendevano incerto il quadro della crescita.

In tale quadro di incertezza il Documento, nell’introdurre per la prima volta una manovra su base triennale, presentava un pacchetto di provvedimenti legislativi correttivi volti a ridurre la spesa pubblica, la riforma del federalismo fiscale e misure di perequazione tributaria, stimando una variazione positiva di PIL per il 2008 pari allo 0,5 per cento, ulteriormente rafforzata nel 2009 da una crescita in aumento allo 0,9 per cento.

Una prima rettifica in negativo di tali previsioni è stata effettuata a fine settembre 2008 con la presentazione della Nota di aggiornamento e della collegata Relazione previsionale e programmatica per il 2009 (RPP), considerato il netto peggioramento delle prospettive economiche, anche a causa della rapida trasmissione sull’economia reale della crisi finanziaria arrivata al suo apice con il fallimento della banca d’affari Lehman Brothers a metà settembre. 

La RPP 2009 riduceva la stima della crescita nel 2008 a livelli prossimi allo zero (0,1%) e ritoccava quella per il 2009 allo 0,5 per cento. Anche i principali organismi internazionali di previsione riducevano le stime di crescita per l’Italia e alla fine del 2008 la Commissione europea ed il Fondo monetario internazionale stimavano per l’Italia una variazione della crescita a valori nulli e negativi per il 2008 e, ancora più marcatamente, per il 2009.

Per fronteggiare i crescenti timori sulla tenuta dei sistemi finanziari e i segnali di contrazione dell’economia, sono state adottate da parte dei governi e delle autorità monetarie numerose misure di contrasto della crisi. La Commissione europea, nel novembre 2008, ha presentato uno specifico piano di ripresa (European Economic Recovery Plan), provvedendo contestualmente a posticipare i termini per la presentazione dei Programmi di stabilità da parte dei Paesi membri, per consentire l’inserimento nei rispettivi quadri di finanza pubblica degli effetti delle nuove misure anticrisi adottate. L’Italia, in particolare, ha adottato nel mese di ottobre del 2008 due decreti-legge (155/2008 e 157/2008) che hanno introdotto misure straordinarie per garantire la stabilità del sistema bancario e la tutela del risparmio. Ulteriori interventi sono stati poi adottati, rispettivamente nei mesi di novembre 2008 e febbraio 2009, per ridurre l’impatto negativo della crisi sull’economia con il decreto-legge n. 185 del 2008 (c.d. primo decreto anticrisi) con il quale, oltre a norme concernenti il sistema creditizio, sono state introdotte misure di sostegno dell’economia. Tali misure sono state estese anche in altri ambiti dal secondo decreto anticrisi (D.L. 5/2009) che ha previsto, tra l’altro, incentivi per il rilancio dei consumi nel settore automobilistico e dei beni durevoli.

Rispetto alla previsioni formulate a settembre, pertanto, la Nota informativa del febbraio 2009, predisposta dal Ministro dell’economia e delle finanze in relazione all’aggiornamento del Programma di stabilita' dell’Italia presso le istituzioni europee, ha rivisto al ribasso tutti gli indicatori economici, riportando per la prima volta un dato negativo sulla crescita per il 2008 (-0,6%) e per il 2009 (-2%), al di sotto della media dell’Area euro. Il consuntivo della crescita del PIL per il 2008 è stato successivamente calcolato dall’ISTAT ad un livello del -1,0 per cento, due punti e mezzo più basso rispetto a quello dell’anno precedente (1,5% nel 2007).

La contrazione della crescita è proseguita per tutto il primo trimestre 2009, provocando in tutti i paesi industrializzati e in Europa, un rapido e progressivo calo degli indici relativi alla fiducia dei consumatori e degli investimenti privati e determinando un quadro congiunturale di recessione.

La Relazione unificata per l’economia e la finanza (RUEF 2009) dell’aprile 2009, conseguentemente, ha corretto ulteriormente la previsione del PIL per il 2009 a-4,2 per cento, in base al peggioramento delle stime riguardanti la spesa delle famiglie residenti, le esportazioni nette e gli investimenti delle imprese, benché parzialmente compensati da una variazione positiva della spesa pubblica, ascrivibile ai piani di intervento a sostegno dell’economia reale. La RUEF 2009, segnalava inoltre come la crescita dell’Italia potesse tornare su valori positivi già dal 2010 (+0,3%) e proseguire in aumento nel 2011 (+1,2%).

Successivamente, il Documento di programmazione economico-finanziaria 2010-2013 approvato nel luglio 2009, ha rivisto le previsioni per l’anno in corso alla luce delle nuove stime di carattere macroeconomico, meno favorevoli per tale anno ma con segnali di attenuazione delle spinte recessive per gli anni successivi.

Per il 2009 il PIL è stato infatti stimato in riduzione ad un livello del -5,2 per cento, rispetto al -4,2 per cento indicato nella RUEF 2009. La previsione relativa all’inversione del ciclo a partire dal 2010 è stata invece rafforzata al livello positivo dello 0,5% ed ulteriormente migliorata nel 2011 (+2,0%)

Il miglioramento è stato ascritto in particolare alle misure anticrisi adottate tra la fine del 2008 ed i primi mesi del 2009, alle quali si aggiunge il terzo provvedimento anticrisi, costituito dal decreto-legge 1° luglio 2009 n. 78 con cui, come precisato nel DPEF, sono stati previsti impieghi per circa 11,5 miliardi negli anni 2009-2012 (poi divenuti 17 miliardi a seguito delle modifiche introdotte nel corso dell’esame parlamentare), mediante l’utilizzo di quota parte delle maggiori entrate e delle minori spese legate al decreto stesso, con effetti neutrali sulla finanza pubblica. Nel Documento in particolare viene sottolineata l’importanza di proseguire nel dopo-crisi il percorso di risanamento dei conti, anche in continuità con gli impegni assunti in sede europea.

La Nota di aggiornamento al DPEF 2010-2013 e la Relazione previsionale e programmatica (RPP per il 2010), alla quale la Nota rinvia con riferimento all’analisi del quadro macroeconomico, presenta una revisione in positivo delle stime di crescita del PIL dell’Italia di quattro decimi di punto nel 2009 (-4,8%), sostanzialmente legate al rallentamento della crisi ed ai primi segnali di ripresa che si sono manifestati a livello internazionale a partire dall’estate. Anche il 2010 presenta un miglioramento della crescita che si attesta allo 0,7 per cento rispetto allo 0,5 per cento previsto nel DPEF 2010-2013.

La revisione del PIL per l’anno 2009 effettuata dalla Nota di aggiornamento risulta attestarsi su valori lievemente migliori di quelli contenuti nelle revisioni operate a settembre 2009 dall’OCSE (Interim Assessment) e dalla Commissione UE (Interim Forecast). In particolare, secondo le stime della Commissione, la contrazione del PIL in Italia per il 2009, pari al -5,0%, si mantiene di un punto percentuale peggiore rispetto alla media europea.

La Nota di aggiornamento 2010-2012, che è stata presentata dal Governo il 28 gennaio in concomitanza con l'aggiornamento 2009 del Programma di Stabilità dell'Italia, ha rivisto al rialzo di 0,4 punti percentuali, rispetto alla precedente Nota di aggiornamento al DPEF 2010-2013, le stime di crecita del Pil per il 2010 (fissate ora all'1,1%), lasciando invece immutate al 2% quelle relative al bienno 2011- 2012. Tale revisione delle previsioni ha tenuto conto delle attese di una ripresa più vigorosa del commercio mondiale e dell'andamento di alcuni indicatori, in base ai quali si evince, ad avviso del Governo, che le imprese stanno tra l'altro beneficiando delle agevolazioni da questo introdotte a favore degli investimenti in macchinari e degli acquisti di beni durevoli. Se, da una parte, si registrano alcuni segnali positivi, derivanti, ad esempio, dal grado di utilizzo degli impianti e dall'inversione del trend di caduta della produzione industriale, dall'altra permangono talune criticità, che si manifestano in particolare sul versante della concessione del credito bancario alle imprese, anche se effetti positivi potrebbero derivare, oltre che dalla c.d. "moratoria" sui prestiti alle imprese e alle famiglie, dalla costituzione di un fondo di investimento per le imprese, anche PMI, con l'apporto della Cassa depositi e prestiti S.p.A. e del sistema bancario, volto al rafforzamento strutturale delle imprese. Sullo sfondo rimangono comunque elementi di incertezza in ordine all'intensità e la tempistica della ripresa economica, anche in vista del venir meno delle misure di natura fiscale e monetaria adottate da governi e banche centrali per contrastare la crisi.

La revisione delle previsioni per il 2010 appare sostanzialmente in linea con le nuove stime di crescita dell'Italia formulate dal FMI con l'aggiornamento del World Economic Outlook di gennaio.

Il grafico seguente riassume i valori relativi all’aggiustamento delle previsioni operate dal Governo dall’inizio della legislatura con riferimento alla crescita dell’economia italiana.

Il DPEF 2009-2013, primo documento programmatico della XVI Legislatura, presentato nel giugno 2008, ha introdotto una rilevante innovazione rispetto al passato prevedendo un’anticipazione della manovra triennale, con l’obiettivo del recupero di risorse finanziarie, pari ad un ammontare di circa 35 miliardi di euro, per la riduzione del deficit e del debito pubblico.

Il Documento tuttavia rivede in lieve peggioramento l’obiettivo di indebitamento netto per il 2008, fissandolo al 2,5 per cento del PIL rispetto al 2,4 per cento indicato dal precedente Governo nella Relazione unificata del marzo 2008, per cause ascrivibili al ridimensionamento del gettito tributario, ed in particolare delle imposte indirette e dell’IVA. Le nuove stime incorporano gli effetti delle misure adottate nei primi giorni della legislatura, finalizzate al sostegno della domanda e all’incremento della produttività, contenute nel D.L. n. 93 del 2008 . A consuntivo 2007, l’indebitamento netto era risultato pari all’1,9 per cento del PIL.

Nonostante gli effetti peggiorativi dovuti alla contrazione delle entrate tributarie anche per gli anni successivi al 2008, l’obiettivo programmatico di indebitamento netto fissato dal Governo per il 2009 viene stimato attestarsi su un livello pressoché coincidente con quello tendenziale, già individuato dalla RUEF di marzo, vale a dire il -2,0 per cento del PIL; ciò in considerazione dell’impatto correttivo della manovra, concentrato principalmente sulla riduzione della spesa pubblica attraverso l’applicazione di un limite preventivo alla crescita degli stanziamenti relativi alle missioni e ai programmi di bilancio. Per il 2010, l’indebitamento netto programmatico viene stimato al livello del -1,0 per cento, mentre nel 2011 tale saldo è previsto pressoché in pareggio (-0,1%).

La successiva Nota di aggiornamento (settembre 2008) ha rettificato di qualche decimo di punto i valori dell’indebitamento netto nel periodo di programmazione.

A seguito del consistente deterioramento del quadro economico, che ha causato la revisione al ribasso delle stime del tasso di crescita dell’economia alla fine del 2008 (v. § prec.), la Nota informativa 2009-2011 trasmessa alle Camere  in relazione  all’aggiornamento del Programma di stabilità e crescita presentato dall’Italia presso la Commissione europea nel febbraio 2009, ha previsto una sensibile correzione peggiorativa delle precedenti stime dei valori dell’indebitamento netto e dell’avanzo primario, con particolare riferimento al 2009 (rispettivamente da -2,1% a -3,7% e dal 3% all’1,3%) e agli anni successivi.

In relazione all’ulteriore caduta del PIL anche per il primo trimestre 2009 e in considerazione delle misure anticrisi varate per sostenere la crescita economica (v. § prec.), con la Relazione unificata per l’economia e la finanza (RUEF 2009) il Governo ha ulteriormente rettificato i saldi di finanza pubblica, rivedendo al ribasso gli obiettivi di indebitamento netto per il triennio 2009-2011, dopo la certificazione del risultato del 2008 (-2,7%) da parte dell’ISTAT.

Per il 2009 l’obiettivo di indebitamento è stato portato a -4,6 per cento del PIL, livello mantenuto pressoché stabile nei due anni successivi in considerazione della significativa riduzione delle entrate tributarie attese e dell’incremento della spesa corrente primaria per effetto delle misure anticicliche a sostegno dell’economia. Ad incidere su tale saldo è stato inoltre il ridimensionamento dell’avanzo primario, benchè lo stesso sia previsto mantenersi su livelli ancora positivi (0,4% nel 2009, 0,6% nel 2010 e 1,1% nel 2011).

Con il nuovo Documento di programmazione economico-finanziaria presentato 2010-2013, presentato nel luglio 2009, il Governo riduce ulteriormente le stime dell’indebitamento netto, pur affermando che grazie alla struttura del sistema finanziario dell’Italia, ed in particolare alla solidità derivante dal risparmio privato delle famiglie, vi sia minore necessità di intervenire a sostegno dello stesso rispetto a quanto previsto dalle strategie di contrasto della recessione adottate negli altri paesi industrializzati.

Il DPEF 2010-2013 afferma che, anche in considerazione dei vincoli di bilancio gravanti sull’Italia, gli interventi anticrisi sono stati varati curandone un impatto finale il più possibile neutrale sui saldi di finanza pubblica, attraverso l’utilizzo di coperture recate nei provvedimenti medesimi ovvero con riallocazione di risorse già disponibili.

Il peggioramento dell’indebitamento netto per l’anno in corso, rispetto alla precedente previsione della RUEF 2009, è stimato pari a 0,7 punti percentuali, vale a dire ad un livello del -5,3per cento nel 2009, con una progressiva risalita nel quadriennio successivo, benché in media su livelli di oltre 3 punti percentuali al di sotto del pareggio di bilancio. Secondo quanto riportato nel Documento, il peggioramento è sostanzialmente ascrivibile all’ulteriore ridimensionamento del gettito tributario, pari a circa lo 0,3 per cento del PIL, oltre che all’aumento della spesa pubblica derivante dall’impegno assunto dal Governo di accelerare i pagamenti dei debiti della pubblica amministrazione nei confronti delle imprese.

Infine, la Nota di aggiornamento del DPEF 2010-2013, mantiene stabili gli obiettivi programmatici di indebitamento netto per il 2009 ed il 2010 previsti dal DPEF e, in linea con il miglioramento degli andamenti tendenziali, presenta una revisione - peraltro di modesta entità - degli stessi a partire dal 2011.

La Nota di aggiornamento 2010-2012 del gennaio 2010, che ha riassunto l'aggiornamento 2009 del Programma di Stabilità dell'Italia , ha lasciato immutate le stime programmatiche relative all'indebitamento netto nominale per il 2009 (-5,3) e per l'arco di previsione 2010 (-5,0%), 2011 (-3,9%) e 2012 (-2,7%). L'aggiornamento dei conti pubblici ha rivisto alcune voci di entrata e di spesa corrente senza incidere sui saldi complessivi. La spesa per interessi nel 2009 è risultata più contenuta rispetto alle stime dello scorso settembre, mentre il minore ammontare delle imposte dirette, causato dal ciclo economico negativo, è stato sostanzialmente compensato dalle maggiori entrate in conto capitale derivanti dagli introiti legati alla regolarizzazione dei capitali detenuti all'estero (c.d. "scudo fiscale"). Per gli anni successivi la diminuzione dell'indebitamento netto dovrebbe risultare prevalentemente ascrivibile ad una correzione aggiuntiva sul saldo primario.

Il progressivo mutare delle previsioni relative al saldo dell’indebitamento netto, come sopra illustrate, è sintetizzato nel grafico seguente.

L’andamento del debito pubblico dall’inizio della legislatura ha fatto registrare un andamento progressivamente crescente.

Il Documento di programmazione economico-finanziaria 2009-2013 (presentato nel giugno 2008) aveva fissato la previsione del debito pubblico in rapporto al PIL per il 2008 ad un livello del 103,9 per cento, più alto di 0,9 punti percentuali rispetto a quanto stimato dal precedente Governo nella RUEF del marzo 2008, ma sostanzialmente stabile rispetto al consuntivo del 2007 (104,1%).

Il quadro programmatico presentava una progressiva riduzione del debito negli anni, fino a raggiungere una soglia inferiore al 100% del PIL (97,2%) già nel 2011, anche grazie ad un costo medio di finanziamento tendenzialmente decrescente.

Con la Nota di aggiornamento al DPEF 2009-2013 (settembre 2008) il Governo confermava l’obiettivo del raggiungimento di un rapporto debito/PIL inferiore al 100% nel 2011, anche se per tale anno il valore stimato si collocava ad un livello più elevato (98,4% anziché 97,2%).

Una prima rilevante rettifica in aumento del rapporto debito/PIL si registra con la Nota informativa relativa al Programma di stabilità presentato dall’Italia alle istituzioni europee nel febbraio 2009, dovuta alla contrazione della crescita economica e all’incremento del fabbisogno annuo del settore statale per il 2008 di circa 0,5 punti di PIL rispetto alle stime delle RUEF 2008.

La dinamica di incremento del debito è ulteriormente rettificata in aumento con la Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica dell’aprile 2009, che ne evidenzia un progressivo aumento fino al livello del 118,3 per cento nel 2011. A fine maggio 2009, la Banca d’Italia ha certificato un rapporto debito/PIL a consuntivo pari al 105,7 per cento nel 2008.

Con il DPEF 2010-2013 (presentato nel luglio 2009) la previsione relativa al debito per l’anno in corso è fissata al 115,3%, più alta di 9,6punti percentuali rispetto al risultato raggiunto nel 2008. Secondo il Documento tale peggioramento è prevalentemente ascrivibile alla contrazione del PIL nominale dovuta alle conseguenze della crisi finanziaria internazionale. La dinamica del rapporto è prevista in ulteriore aumento per il 2010 di quasi 3 punti percentuali rispetto all’anno precedente (+ 118,2%). Nel quadro programmatico delineato nel Documento, tuttavia, il debito pubblico dovrebbe tornare a ridursi a partire dal 2011, attestandosi al 118,0 per cento in tale anno, per poi continuare a scendere in modo più significativo nel biennio successivo.

Infine, la revisione degli obiettivi programmatici di debito contenuta nella Nota di aggiornamento al DPEF 2010-2013, presentata a settembre 2009, è in linea con gli andamenti tendenziali fino al 2010, in considerazione anche del criterio di prudenza fiscale scelto dal Governo nella strategia di contrasto della crisi, in base al quale le misure di spesa trovano copertura nell’ambito dei provvedimenti che le introducono.

A partire dal 2011, l’obiettivo di rapporto debito/PIL fissato dalla Nota di aggiornamento 2010-2012 evidenzia invece un percorso di riduzione lievemente più accentuato rispetto a quanto indicato nel DPEF, fino a raggiungere il 112,7% del PIL nel 2013.

La Nota di aggiornamento 2010-2012 del gennaio 2010 ha previsto il debito pubblico in rapporto al PIL in aumento fino al 2010 e in discesa negli anni successivi, operando una correzione migliorativa dell'andamento di 0,4 punti percentuali sia per il 2010 che per il 2011.

Il grafico seguente riporta gli aggiustamenti delle previsioni del rapporto debito/PIL contenuti dei documenti di finanza pubblica del Governo.