Accordi internazionali NATO

• Trattato del Nord Atlantico, firmato a Washington nel 1949 e ratificato con la legge del 1° agosto 1949 n. 465. In particolare l’articolo 3 stabilisce che le parti agendo individualmente e congiuntamente, mediante lo sviluppo delle loro risorse e prestandosi reciproca assistenza, manterranno e svilupperanno la loro capacità individuale e collettiva di resistenza ad un attacco armato.

• Convenzione sullo Statuto delle forze (SOFA), firmata a Londra il 19 giugno 1951 e ratificata dall'Italia con la legge 1335 del 1955 (trattato di Londra o NATO SOFA). Stabilisce le norme generali relative alla presenza di personale di uno o più paesi Nato sul territorio di un altro Paese dell'Alleanza. Il Trattato di Londra regolamenta lo status delle forze armate degli Stati membri dell'Alleanza atlantica. In esso vengono disciplinati, fra l'altro, alcuni aspetti fondamentali dei rapporti fra Stati alleati come la ripartizione della giurisdizione fra Stato territoriale e Stato di appartenenza dei componenti di forze armate alleate che si rendano autori di reati. In proposito, si prevede, sulla base di una norma internazionale di carattere consuetudinario, l'esenzione dalla giurisdizione dello Stato territoriale per reati realizzati nello svolgimento di mansioni ufficiali. Il Trattato di Londra contiene inoltre un'importante disposizione in merito alla ripartizione fra Stato di soggiorno e Stato d'invio degli oneri che costituiscano risarcimento di un danno provocato nello svolgimento delle funzioni, nonché la disciplina relativa alle merci, quella tributaria e sul rispetto della normativa dello Stato di soggiorno.

• Convenzione di Ottawa del 20 settembre 1951, ratificata con la legge 10 novembre 1954, n. 1126, che disciplina l’organizzazione della NATO (personalità giuridica, beni, locali, ecc.), il suo personale e lo status dei rappresentanti degli Stati membri presso l’organizzazione.

• Protocollo di Parigi del 28 agosto 1952, ratificato con la legge 30 novembre 1955, n. 1338, che disciplina più nel dettaglio alcuni profili contenuti nel Trattato di Londra, occupandosi dello statuto dei quartieri generali militari internazionali.

 Accordi bilaterali USA-Italia

• Accordo bilaterale Italia – USA del 27 gennaio 1950 a Washington sull’assistenza difensiva reciproca
• Accordo Italia-USA del 7 gennaio 1952 a Roma sulla sicurezza reciproca

• Air Technical Agreement (Accordo tecnico aereo Italia-Usa) del 30 giugno1954. Definisce i limiti delle attività operative, addestrative, logistiche e di supporto che i velivoli americani possono effettuare sul territorio italiano

• Bilateral Infrastructure Agreeement Accordo bilaterale italo-americano (BIA) sulle infrastrutture, stipulato il 20 ottobre1954. Regola le modalità per l'utilizzo delle basi concesse in uso alle Forze USA sul territorio nazionale ed è generalmente conosciuto come «Accordo Ombrello». In conformità al BIA sono stati approvati, nel corso degli anni, vari Memorandum d'intesa, tecnici e locali per regolamentare diversi aspetti connessi all'uso delle singole basi.

 Si segnala che tali due ultimi Agreement, come ha anche sottolineato il ministro Martino nel corso della comunicazione alle Commissioni Difesa di Camera e Senato del 21 gennaio 2003, hanno una elevata classifica di segretezza e non possono essere declassificati unilateralmente.

•  Allo scopo di procedere alla revisione degli Accordi Tecnici è stato approvato il Memorandum di intesa (MOU) noto come «Shell agreement» del 2 febbraio1995, in attuazione del BIA del '54, relativo alle installazioni ed infrastrutture concesse in uso alle Forza statunitensi in Italia. Esso prevede la stesura e la revisione del Technical Agreement (Accordo tecnico - TA) per ciascuna base utilizzata. Nel Memorandum si riconosce «l'opportunità di uniformare la stesura degli accordi tecnici che stabiliscono le procedure di applicazione del BIA per ogni installazione e/o infrastruttura e la necessità di definire le modalità per la restituzione delle infrastrutture...». A tal fine le Parti s'impegnano a negoziare nel quadro dei principali accordi esistenti, accordi tecnici per ciascuna installazione o infrastruttura (i modelli di tali accordi sono allegati al Memorandum e ne formano parte integrante). I modelli degli accordi tecnici in parola confermano che le basi militari utilizzate dagli Stati Uniti nel nostro Paese sono finora state soggette a una duplice forma di controllo operata dalle autorità militari statunitensi e italiane. I comandanti delle basi sono militari italiani ma essi non hanno poteri di controllo sostanziale sulle attività poste in essere dagli Stati Uniti, poiché si limitano a decidere in materia di numero dei voli, orari dei voli, responsabilità di assistenza al traffico aereo. Il controllo di carattere militare sul personale, l'equipaggiamento, i tipi di attività che vengono posti in essere dagli Stati Uniti ricadono nella competenza del comandante statunitense. Quanto al trattamento del personale delle basi, gli schemi di accordi tecnici rinviano alle disposizioni contenute nel Trattato di Londra. Il memorandum non incide sull’accordo del 1954 e successivi, ma vale per il futuro. Non si ha notizia di accordi successivi al 1995.

La legge 21 dicembre 1984, n. 839, ha introdotto innovazioni in materia di pubblicazione di atti normativi.

Per quanto concerne i trattati internazionali, tale normativa ha disposto l'inserimento nella Raccolta Ufficiale e la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale degli accordi ai quali la Repubblica si obbliga nelle relazioni internazionali, ivi compresi quelli in forma semplificata e che non comportano pubblicazione ad altro titolo - in quanto leggi o decreti - (art. 1, comma 1, lett. f).

La stessa legge n. 839 del 1984 prevede la pubblicazione trimestrale in apposito supplemento della Gazzetta Ufficiale, nonchè la trasmissione ai Presidenti delle due Camere, di "tutti gli atti internazionali ai quali la Repubblica si obbliga nelle relazioni estere, trattati, convenzioni, scambi di note, accordi ed altri atti comunque denominati"(art. 4)^[1].

La legge, dunque, enumera nominativamente la più ampia tipologia possibile di atti internazionali ed espressamente reca una clausola di riserva per quelli, ipoteticamente suscettibili di impegnare la Repubblica, che possano avere altro nomen iuris. Deve pertanto rilevarsi che non solo la categoria dei “Trattati segreti” non compare nel dettato normativo in esame ma che essa - qualora potesse ravvisarsene l’esistenza (sul punto v. appresso) - sarebbe comunque ricompresa nella predetta clausola di riserva.

Occorre tuttavia far presente che l’articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801 include, sia pure per relazione, gli atti internazionali tra quelli suscettibili di essere coperti dal segreto di Stato.

Tale articolo espressamente recita: sono coperti dal segreto di Stato gli atti, i documenti, le notizie, le attività e ogni altra cosa la cui diffusione sia idonea a recar danno alla integrità dello Stato democratico, anche in relazione ad accordi internazionali, alla difesa delle istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento, al libero esercizio delle funzioni degli organi costituzionali, alla indipendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e alle relazioni con essi, alla preparazione e alla difesa militare dello Stato. In nessun caso possono essere oggetto di segreto fatti eversivi dell’ordine costituzionale.

La normativa sul segreto di Stato è dello stesso rango e precedente a quella sulla pubblicazione degli atti normativi. Ai fini dell’interpretazione del rapporto tra le due normative, sono dunque utilizzabili gli ordinari criteri ermeneutici relativi alla successione di norme nel tempo, ferma restando la possibilità di utilizzazione del criterio di specialità in luogo di quello cronologico.

Al riguardo si segnala che la dottrina che si è occupata dei rapporti tra segreto di Stato e segretezza di pattuizioni internazionali (Motzo) esclude che queste ultime possano essere coperte dal segreto di Stato principalmente alla luce dei principi costituzionali rilevanti in materia (v. appresso).

Altra dottrina (Labriola) non ha mancato di rilevare come la citata normativa in tema di pubblicazione degli atti internazionali costituisca prova ulteriore dell’illegittimità di atti e attività coperta da segreto in tema di pattuizioni internazionali.

Si segnala, infine, che nel periodo successivo agli attentati dell'11 settembre 2001 non risultano pervenuti alla Camera o pubblicati testi o riferimenti relativi ad accordi con la NATO o con gli Stati Uniti, di oggetto militare.

La questione della legittimità di Trattati segreti nel vigente sistema costituzionale è stata approfondita dalla dottrina.

Se alcuni autori (Ferrari Bravo) ritengono compatibile con il sistema l’esistenza di Trattati segreti, la dottrina nettamente maggioritaria (Mortati, Cassese, Barbera, Barile) la esclude, ritenendola illegittima (anche parzialmente: Labriola).

Alcuni autori (Fois) giungono addirittura a chiedersi se un Trattato segreto, in quanto tale, abbia effetti giuridicamente vincolanti (escludendolo per ricondurre tali accordi nella specie delle intese non vincolanti, e in particolare dei gentelmen’s agreement).

La tesi dominante, ossia quella dell’illegittimità dei Trattati segreti, in estrema sintesi, poggia sulla ricostruzione dei principi costituzionali in materia, su quella dei rapporti tra organo costituzionali (in particolare tra Governo, Presidenza della repubblica e Camere) e normativamente fa fulcro sull’articolo 80 della Costituzione.

Deve peraltro segnalarsi che in sede parlamentare è stato affermato che gli accordi bilaterali con i quali installazioni militari italiane sono state messe a disposizione di forze alleate “hanno classifica di segretezza a livello di ‘segreto’, che entrambi i contraenti hanno l’obbligo di rispettare. Non è quindi possibile una loro divulgazione senza il preventivo consenso degli organi di sicurezza competenti delle due parti” ^[2].

Più recentemente il Ministro della difesa ^[3], con riferimento ad analoghi accordi, ha affermato che “tali accordi hanno elevata classifica di segretezza e non possono essere declassificati unilateralmente, poiché il regime di segretezza è stato stabilito di comune accordo dai governi italiano e statunitense”.

Simili fattispecie – e in particolare l’utilizzazione di terminologia analoga a quella tradizionalmente usata per indicare gli atti conclusivi di negoziati internazionali - appaiono tuttavia non strettamente riconducibili alla tematica degli accordi internazionali propriamente intesi.

Occorre, infatti, distinguere tra Trattato (atto per il quale la pubblicità è requisito di legittimità ed unico atto che vincola internazionalmente) ed intese che in varie forme e con varia denominazione sono dirette all’attuazione di quanto stabilito dal Trattato stesso.

Queste ultime fattispecie, infatti, non sono la fonte del vincolo internazionale ma lo strumento grazie al quale il vincolo può essere rispettato e l’obbligazione adempiuta. Non pare dunque incoerente ritenere che in certi casi e ratione materiae il vincolo di riservatezza, più o meno graduato, possa far premio sull’ordinario regime di pubblicità, peraltro in analogia a quanto avviene in altri rami dell’ordinamento giuridico interno.