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Le politiche per la qualità della legislazione nella XVI legislatura
- L'azione sullo stock normativo
- L'azione sul flusso normativo
- La riduzione degli oneri amministrativi
- Le politiche di liberalizzazione
La XVI legislatura si presenta ricca di novità sul fronte della qualità della legislazione.
Dal punto di vista istituzionale, la più rilevante è data dalla previsione di un Ministro senza portafoglio per la semplificazione normativa, contenuta nel decreto-legge 85/2008 (Disposizioni urgenti per l'adeguamento delle strutture di Governo in applicazione dell'articolo 1, commi 376 e 377, della legge 24 dicembre 2007, n. 244). Il DPCM in data 13 giugno 2008 ha delegato il Ministro per la semplificazione normativa “ad esercitare le funzioni di coordinamento, di indirizzo, di promozione di iniziative, anche normative, di vigilanza e verifica, nonché ogni altra funzione attribuita dalle vigenti disposizioni al Presidente del Consiglio dei Ministri, relative alla semplificazione normativa”.
Dal punto di vista delle politiche per la qualità e la semplificazione si possono individuare quattro linee direttrici, tra di loro sempre più intrecciate:
- l’azione sullo stocknormativo, realizzata attraverso:
- il meccanismo di ricognizione della legislazione vigente (e conseguente abrogazione di tutto ciò che non viene individuato come vigente), previsto dalla delega contenuta nell’articolo 14 della legge 246/2005, in attuazione della quale è stato emanato il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, cosiddetto "salva-leggi", in quanto individua 3.236 atti normativi anteriori al 1° gennaio 1970 di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore: tutti gli atti anteriori a tale data non compresi nell'allegato allo stesso decreto si intendono abrogati a decorrere dal 16 dicembre 2010, fatti salvi queli ricadenti in alcuni settori esclusi dall'applicazione del meccanismo;
- l’adozione dell’articolo 24 del decreto-legge 112/2008 e del decreto-legge 200/2008, i quali, agendo in maniera speculare rispetto al meccanismo taglia-leggi, ed utilizzando anche il lavoro di ricognizione effettuato a tale fine, provvedono all’abrogazione di poco più di 30.000 atti normativi, anche successivi al 1970 (data di discrimine individuata dalla delega);
- la previsione di testi unici compilativi, introdotta dall’art. 17-bis della legge 400/1988 ad opera della legge 69/2009, recante disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile;
- l’azione sul flusso normativo, realizzata attraverso:
- la messa a regime delle analisi di impatto della regolamentazione (AIR) e tecnico-normativa (ATN) ad opera – rispettivamente – del DPCM 170/2008 e della direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri in data 10 settembre 2008 http://209.85.129.132/search?q=cache:fCd5MaVbDnQJ:www.governo.it/GovernoInforma/Dossier/decreto_air/direttiva_atn.pdf+della+direttiva+del+Presidente+del+Consiglio+dei+ministri+in+data+10+settembre+2008&cd=1&hl=it&ct=clnk&gl=it, cui hanno fatto seguito l’ulteriore direttiva sull’istruttoria degli atti normativi del Governo in data 26 febbraio 2009 e il DPCM 19 novembre 2009, n. 212, Regolamento recante disciplina attuativa della verifica dell'impatto della regolamentazione (VIR);
- la previsione dell’obbligo per il Governo di indicare espressamente le norme oggetto di sostituzione, modifica, abrogazione o deroga e di indicare, in forma integrale ovvero in forma sintetica, le norme oggetto di rinvio da parte di disposizioni legislative, di rango secondario e contenute in circolari (art. 13-bis della legge 400/1988, introdotto dall’art. 3 della legge 69/2009);
- il perseguimento dell’obiettivo della riduzione degli oneri amministrativi in misura pari al 25 per cento entro il 2012, in base all’impegno assunto dallo Stato italiano nel corso della riunione del Consiglio dei ministri europeo dell’8-9 marzo 2007, condiviso con le Regioni nell’accordo in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione e disciplinato legislativamente dall’art. 25 del decreto-legge 112/2008;
- l’attuazione della direttiva 2006/123/CE(cosiddetta “direttiva servizi”, nota anche come “direttiva Bolkestein”), che, con un approccio orizzontale relativo a tutti i servizi salvo quelli espressamente esclusi, persegue l’obiettivo di sviluppare il mercato interno dei servizi, presupponendo una vasta opera di semplificazione dei requisiti e delle procedure previsti, nei singoli Stati membri, per l’accesso alla prestazione dei servizi stessi. La delega per il recepimento della direttiva è contenuta nella legge comunitaria 2008, definitivamente approvata dalla Camera il 23 giugno 2009 (legge 88/2009), cui è stata data attuazione con il decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59. Alla disciplina statale dovrà fare seguito l'aggiornamento della normativa regionale.
L'azione sullo stock normativo
Procede l’applicazione del meccanismo denominato “taglia-leggi”, introdotto dalla delega contenuta nell’art. 14 della legge 246/2005: esso prevede la ricognizione della legislazione vigente emanata sino al 1970 e l’adozione, entro il 16 dicembre 2009, di decreti legislativi volti a individuare la normativa vigente ritenuta indispensabile nei diversi settori dell’ordinamento, con la conseguente abrogazione generalizzata della restante legislazione.
In attuazione di tale delega è stato emanato il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, che fa salvi 3.236 atti normativi di rango primario anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore. Dal 16 dicembre 2010 tutte le disposizioni anteriori al 1970 non incluse nel decreto stesso o in altri decreti legislativi di natura integrativa e correttiva eventualmente adottati risultano abrogate, salvo che non appartengano ad alcuni settori esplicitamente esclusi dal campo di appicazione della "ghigliottina".
Il decreto legislativo è stato accompagnato da altri tre interventi legislativi che, agendo in maniera speculare rispetto al meccanismo taglia-leggi ed utilizzando anche il lavoro di ricognizione effettuato a quel fine, abrogano espressamente poco più di 67.000 atti normativi, anche successivi al 1970. Si tratta di due decreti-legge che hanno preceduto il decreto legislativo n. 179 (art. 24 del decreto-legge 112/2008, convertito dalla legge 133/2008 - A.C. 1386, e decreto-legge 200/2008, convertito dalla legge 9/2009 - A.C. 2044) e del decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 212, che ha abrogato oltre 37.000 atti normativi pubblicati fino al 31 dicembre 1969.
All'operazione di "disboscamento" della normativa vigente si sta accompagnando l'opera di riordino normativo, cha ha portato all'adozione del codice dell'ordinamento militare (decreto legislativo 66 del 2010), del codice del turismo (decreto legislativo 79 del 2011) ed al riordino della normativa in materia di uffici consolari (decreto legislativo 71 del 2011).
L’art. 17-bis della legge 400/1988, introdotto dall'art. 5 della legge 69/2009 (AC 1441-bis-B), infine, autorizza in via permanente il Governo a raccogliere in testi unici compilativi le disposizioni di legge che regolano materie e settori omogenei.
Normattiva
La vasta opera di semplificazione normativa operata con il meccanismo “taglia-leggi” ha facilitato la costruzione e la messa in esercizio della prima banca dati pubblica gratuita della normativa vigente, al cui sviluppo partecipano il Governo (con il coordinamento del Ministro per la semplificazione normativa), la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica, in collaborazione con la Corte di cassazione e l’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato. L'intero corpus della normativa statale verrà inserito gradualmente nella banca dati, secondo un programma già definito, e le funzionalità di ricerca verranno progressivamente arricchite.
L'azione sul flusso normativo
La medesima legge (art. 3 della legge 69/2009) obbliga il Governo a indicare espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate e di indicare le norme oggetto di rinvio da parte di leggi, regolamenti o circolari.
Due atti governativi (il DPCM 170/2008 e la direttiva 10 settembre 2008 del Presidente del Consiglio dei ministri) mettono a regime l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) e l’analisi tecnico-normativa (ATN), che devono accompagnare tutte le iniziative normative del Governo; ad esse ha fatto seguito l’ulteriore direttiva 26 febbraio 2009 sull’istruttoria degli atti normativi del Governo.
Successivamente, è stato emanato il DPCM 19 novembre 2009, n. 212, Regolamento recante disciplina attuativa della verifica dell'impatto della regolamentazione (VIR).
In questo modo, si sono disciplinati i diversi strumenti di valutazione ex ante ed ex post della legislazione, il cui funzionamento stenta però a decollare.
La riduzione degli oneri amministrativi
L’art. 25 del decreto-legge 112/2008 ha regolato per legge l’obiettivo della riduzione degli oneri amministrativi del 25 per cento entro il 2012, secondo l’impegno assunto dallo Stato italiano nel corso della riunione del Consiglio dei ministri europeo dell’8-9 marzo 2007, e condiviso con le Regioni nell’accordo in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione accordo_semplificazione_normativa.pdf (per le misure adottate in quest’ambito si veda anche il tema semplificazione amministrativa.
Il decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 prosegue l'opera di semplificazione amministrativa, incidendo su diversi settori dell'ordinamento.
Sta contribuendo all'opera di semplificazione amministrativa l'attuazione della cosiddetta "direttiva servizi", di cui al paragrafo seguente.
Le politiche di liberalizzazione
Nell’ambito delle politiche di liberalizzazione assume assoluta rilevanza il decreto legislativo n. 59/2010, che dà attuazione, alla direttiva 2006/123/CE (cosiddetta “direttiva servizi”, nota anche come “direttiva Bolkestein”); quest'ultima, con un approccio orizzontale relativo a tutti i servizi salvo quelli espressamente esclusi, persegue l’obiettivo di sviluppare il mercato interno dei servizi, presupponendo una vasta opera di semplificazione dei requisiti e delle procedure previsti, nei singoli Stati membri, per l’accesso alla prestazione dei servizi stessi.
Dall’ambito di applicazione della direttiva sono escluse alcune attività regolamentate da altre norme comunitarie o nazionali, quali servizi non economici di interesse generale, servizi sanitari, servizi di trasporto, lavoro interinale, credito bancario, assicurazioni, investimenti finanziari, comunicazione elettronica, audiovisivi, giochi di azzardo e lotterie, servizi sociali pubblici, servizi privati di sicurezza, notai ed ufficiali giudiziari.
In più, uno Stato dell’Unione può imporre requisiti per l’esercizio di attività di servizio solo se giustificati da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza, sanità pubblica, tutela dell’ ambiente.
Il decreto legislativo adottato in attuazione della direttiva reca alcune misure di semplificazione per l’esercizio di specifiche attività commerciali (tra le quali, le attività di somministrazione di alimenti e bevande, di vendite per corrispondenza, per televisione e a domicilio, di commercio al dettaglio su aree pubbliche, di agente e rappresentante di commercio).