Nel decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216, i fabbisogni standard costituiscono i nuovi parametri cui ancorare il finanziamento delle spese fondamentali di comuni, città metropolitane e province, al fine di assicurare un graduale e definitivo superamento del criterio della spesa storica.

Tale superamento costituisce uno dei punti cardine del nuovo assetto dei rapporti economico-finanziari tra lo Stato e le autonomie territoriali delineato dalla legge delega n. 42/2009 sul federalismo fiscale, incentrato sull’abbandono del sistema di finanza derivata e sull’attribuzione di una maggiore autonomia di entrata e di spesa a enti locali e regioni, nel rispetto dei principi di solidarietà e di coesione sociale.

I criteri generali di delega recati dalla legge n. 42/2009 prevedono il superamento del criterio della spesa storica in favore di nuovi parametri ai quali ancorare il finanziamento delle spese degli enti territoriali, che sono il “fabbisogno standard”, per il finanziamento delle funzioni fondamentali, e la “perequazione della capacità fiscale”, per il finanziamento delle altre funzioni.

Pertanto, il nuovo sistema di ripartizione delle risorse nei confronti degli enti territoriali dovrà essere basato sull’individuazione dei fabbisogni standard necessari a garantire sull'intero territorio nazionale il finanziamento integrale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e delle funzioni fondamentali degli enti locali.

Si rammenta che, secondo la definizione data dalla legge delega, il fabbisogno standard “valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica”. Sulla base di tale espressa indicazione legislativa il fabbisogno standard appare dunque costituire il livello ottimale di un servizio valutato a costi standard.

Il computo delle occorrenze finanziarie derivanti dai fabbisogni standard andrà effettuato rispetto alle funzioni fondamentali dei comuni e delle province, che vengono espressamente individuate sia per i comuni che per le province (funzioni generali di amministrazione, di polizia locale, viabilità, istruzione pubblica ed altre). A tal fine andranno altresì stabiliti gli obiettivi di servizio connessi ai livelli essenziali delle prestazioni da erogare. La metodologia per la determinazione dei fabbisogni costituisce una operazione tecnicamente complessa, per la cui effettuazione il decreto definisce una serie di elementi da utilizzare, ed in particolare:

• l'individuazione dei modelli organizzativi e dei livelli quantitativi delle prestazioni, determinati sulla base di un sistema di indicatori in relazione a ciascuna funzione fondamentale e ai relativi servizi;
• l'analisi dei costi finalizzata alla individuazione di quelli più significativi e alla determinazione degli intervalli di normalità;
• l'enucleazione di un modello di stima dei fabbisogni sulla base di criteri di rappresentatività attraverso la sperimentazione di diverse tecniche statistiche;
• la definizione di un sistema di indicatori per valutare l'adeguatezza dei servizi e consentire agli enti locali di migliorarli.

La procedura di messa in pratica di tale metodo è affidata alla Società per gli studi di settore – S.O.S.E. s.p.a., società per azioni che opera per la elaborazione degli studi di settore. A tal fine la società potrà avvalersi dell’ Istituto per la finanza e per l’economia locale IFEL, nonchè dell'ISTAT.

Le metodologie risultanti dall'attività della SOSE dovranno essere sottoposte alla valutazione della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, nonchè del Ministero dell'economia e delle finanze.

Viene poi prevista una specifica procedura per la pubblicazione sia della nota metodologica della procedura di calcolo sia dei fabbisogni standard per ciascun ente locale, ai cui fini si dispone che ciascun schema di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, verificato dai competenti organi del Ministero dell'economia e delle finanze e corredato di relazione tecnica che ne evidenzi gli effetti finanziari, venga sottoposto al parere della Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale ed a quello delle Commissioni bilancio delle due Camere.

E' inoltre previsto che gli enti locali virtuosi possano trarre beneficio dalla propria efficienza, stabilendosi che, fermo restando il rispetto degli obiettivi di servizio e di erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni, la differenza positiva, eventualmente realizzata in ciascun anno finanziario, fra il fabbisogno standard e la spesa effettiva dell'ente locale sia acquisita dal bilancio dell'ente medesimo.

Viene infine stabilito un periodo transitorio, dall’anno 2011 all’anno 2013, per l’applicazione del criterio di finanziamento basato sui fabbisogni standard a tutte le funzioni fondamentali, cui segue poi un successivo triennio per l’entrata a regime del nuovo sistema. In ciascuno degli anni predetti i fabbisogni individuati, relativi per ognuno degli anni medesimi ad almeno un terzo delle funzioni fondamentali, entreranno in vigore dal 1° gennaio dell'anno successivo, con conclusione dell'entrata a regime, quindi, decorso il triennio transitorio, al 2017.

La disciplina dettata dal decreto legislativo n. 216/2010 è stata modificata in due aspetti, il primo relativo ai termini di conclusione del procedimento di determinazione dei fabbisogni ed il secondo concernente le funzioni oggetto dei fabbisogni medesimi. E' stato inoltre predisposto un primo provvedimento per l'individuazione degli stessi. In particolare:

1) termini di conclusione

Il vigente testo del decreto legislativo, più volte modificato sul punto, stabilisce che entro il 31 marzo 2013 verranno determinati i fabbisogni standard, che entreranno in vigore nel 2013, riguardo ad almeno due terzi delle funzioni fondamentali degli enti locali, e che nel 2013 verranno determinati i fabbisogni standard, che entreranno in vigore nel 2014, riguardo a tutte le funzioni medesime (in entrambi i casi con un processo di gradualità diretto a garantirne l'entrata a regime nell'arco del triennio successivo). Successivamente - ma senza modificare testualmente le norme del decreto, l’articolo 1-bis del D.L. 7 maggio 2012, n. 52 (convertito dalla legge n.94 del 2012), ha inteso anticipare i termini di conclusione del procedimento di determinazione dei fabbisogni standard rispetto a quanto previsto dal D.Lgs. n. 216, stabilendo che ai fini della revisione della spesa pubblica, ed in particolare in campo sanitario, sulla base delle procedure previste dal decreto legislativo medesimo (fabbisogni standard di province e comuni) e dall’articolo 13 del decreto legislativo n. 68 del 2011 (livelli essenziali di assistenza e livelli essenziali delle prestazioni), il Governo debba pubblicare i relativi dati entro il 31 dicembre 2012 e ridefinire i tempi per l’attuazione dei decreti di determinazione dei fabbisogni medesimi entro il 30 aprile 2013, in tal modo anticipando il vigente termine del 31 dicembre 2013.

Per quanto concerne invece i livelli essenziali delle prestazioni di competenza regionale previsti dal D.Lgs. n. 68/2011, pur in presenza della nuova tempistica di determinazione dei fabbisogni stabilita dall’articolo 1-bis del D.Lgs. n. 216, rimane ferma la necessità che i LEP siano comunque fissati con legge, sulla base di quanto dispone l’articolo 13 del medesimo D.Lgs. n. 216. Sulla materia è intervenuto altresì il comma 25-ter dell’articolo 15 del D.L. n. 95 del 2012, prevedendo che in relazione alla determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario, secondo quanto previsto dal D.Lgs. n. 68 del 2011, il Governo provveda all'acquisizione e alla pubblicazione dei relativi dati entro il 31 ottobre 2012, nonché a ridefinire i tempi per l'attuazione del medesimo decreto nella parte relativa ai costi e fabbisogni standard nel settore sanitario, entro il 31 dicembre 2012, termine ormai decorso.

2) funzioni fondamentali

Sulle funzioni degli enti locali il quadro normativo è stato reso incerto da disposizioni che sono successivamente intervenute sul punto senza tuttavia recare alcun raccordo con il D.Lgs. n. 216/2010, nei termini seguenti.

Il comma 1 dell'articolo 19 del decreto-legge n. 95 del 2012 individua le funzioni fondamentali dei comuni in conformità all’art. 117, comma secondo, lett. p), della Costituzione, che attribuisce in via esclusiva allo Stato la competenza normativa in materia. L’individuazione delle funzioni fondamentali è compiuta attraverso una modifica dell’articolo 14, comma 27, del D.L. n. 78 del 2010, che aveva definito le stesse funzioni mediante rinvio all’articolo 21, comma 3, della legge n. 42 del 2009, il quale, a sua volta, aveva definito le funzioni fondamentali dei comuni solo in via provvisoria ed esclusivamente ai fini del procedimento di determinazione dei costi e fabbisogni standard disciplinato dal medesimo decreto legislativo. Il comma 1, lett. a), dell’articolo 19, reca un’individuazione di funzioni fondamentali non marcata da finalità specifiche o transitorie, bensì a regime. Essa comprende sia funzioni strumentali, relative alla gestione e organizzazione degli enti, sia funzioni dirette alla comunità territoriale. Esso inoltre ha modificato il riparto di attribuzione tra comune e provincia della funzione di edilizia scolastica ed a individuato una nuova funzione per i comuni, rappresentata dai servizi in materia statistica.

Appare superfluo rammentare come l’individuazione delle funzioni fondamentali di province e comuni assuma un’importanza basilare ai fini del procedimento di determinazione dei costi e fabbisogni standard, che sono riferiti, appunto, a tali funzioni. Per questo motivo, il decreto legislativo n. 216 del 2010, come sopra ricordato, ha individuato, sia pure in via transitoria e soltanto ai fini del procedimento di determinazione dei costi e fabbisogni standard di comuni e province, le funzioni fondamentali di tali enti. E’ pertanto emersa l’esigenza, più volte evidenziata dalla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, che la diversa individuazione delle funzioni fondamentali dei comuni effettuata dall’articolo 19 del D.L. n. 95 (e quella da effettuare a regime per le province, all’esito della procedura di riordino, che non è ancora conclusa, secondo quanto stabilito dall’articolo 17 del medesimo D.L. n. 95/2012, che qui non si dettaglia) non comportasse ostacoli, ritardi o addirittura interruzioni rispetto alle attività in corso per la determinazione dei costi e fabbisogni standard.

A tal fine, come riportato nella quarta relazione semestrale (gennaio 2013) della Commissione medesima, con il comma 7-bis dell’articolo 3 del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174 è stato introdotto, all’articolo 3 del decreto legislativo n. 216 del 2010, il comma 1-bis, che dispone che “in ogni caso”, ai fini della determinazione dei fabbisogni standard, le modifiche all’elenco delle funzioni fondamentali di comuni e province sono prese in considerazione dal primo anno successivo all’adeguamento dei certificati di conto consuntivo alle modifiche suddette, tenuto anche conto degli esiti dell’armonizzazione degli schemi di bilancio ai sensi del decreto legislativo n. 118 del 2011 (che si applicherà a decorrere dal 2014).

Per quanto la formulazione della disposizione richiamata non risulti del tutto chiara, essa comporta che i lavori relativi alla determinazione dei costi e fabbisogni standard possano proseguire sulla base dell’impostazione dettata dal D.Lgs. n. 216, fino a quando (il termine temporale è peraltro lasciato indeterminato) i dati contabili che rappresentano la base per la determinazione dei costi e fabbisogni standard, vale a dire i dati dei certificati di conto consuntivo, saranno adeguati alla nuova classificazione delle funzioni fondamentali degli enti locali.

3) la nota metodologica sulle funzioni di polizia locale e sui servizi del mercato del lavoro

Il Consiglio dei ministri, nella seduta del 21 dicembre 2012, ha approvato in via definitiva il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, non ancora pubblicato, recante l’adozione delle note metodologiche e i fabbisogni standard relativamente alle funzioni di polizia locale per i comuni e alle funzioni dei servizi del mercato del lavoro per le province.

Si tratta delle prime funzioni per cui la complessa procedura di determinazione dei fabbisogni standard perviene a compimento.

Come previsto dal decreto legislativo n. 216 del 2010, infatti, è affidato a SOSE (Soluzioni per il sistema economico s.p.a.), con la collaborazione scientifica di IFEL (Istituto per la finanza e per l’economia locale), il compito di predisporre le metodologie e determinare i valori relativi ai fabbisogni standard per ciascuna funzione. I risultati dell’attività svolta da SOSE con la collaborazione di IFEL sono sottoposti alla valutazione e all’approvazione della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale (COPAFF). Tali risultati sono altresì oggetto di verifica da parte della Ragioneria generale dello Stato. A conclusione di questa complessa procedura, le note metodologiche sono approvate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Prima dell’approvazione definitiva, sullo schema di decreto è acquisito il parere della Conferenza Stato-città e autonomie locali e, successivamente, delle Commissioni Bilancio di Camera e Senato e della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale.

La nota metodologica e i fabbisogni standard, in conformità con quanto previsto dalla legge delega, fanno riferimento esclusivamente alle province ed ai comuni rientranti nelle regioni ad autonomia ordinaria. Sulla base dei dati contenuti nei certificati di conto consuntivo relativi al 2009, le funzioni di polizia locale rappresentano, per i comuni delle regioni a statuto ordinario, il 7,87% della spesa corrente complessiva relativa alle funzioni fondamentali individuate dal D.Lgs. n. 216/2010. I servizi del mercato del lavoro rappresentano per le Province delle Regioni a statuto ordinario un ammontare pari all’ 11,49% della spesa corrente complessiva relativa alle funzioni fondamentali individuate dal D.Lgs. n. 216/2010.

Per quanto concerne i contenuti, lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, non ancora pubblicato, reca l’approvazione di tre allegati.

Il primo allegato contiene la nota metodologica e l’individuazione dei fabbisogni standard relativamente alle funzioni di polizia locale dei comuni, funzioni che si compongono di tre differenti servizi: polizia municipale, polizia commerciale e polizia amministrativa.

La metodologia adottata perviene alla determinazione del fabbisogno standard sulla base di diversi elementi, che qui non si dettagliano ma che, nella loro composizione/elaborazione, come risultante anche da un articolato questionario (distribuito a tutti gli enti interessati, vale a dire a 6.702 comuni e a 291 unioni di comuni appartenenti ai territori delle regioni a statuto ordinario:tutti i comuni e 220 unioni hanno compilato il questionario e lo hanno restituito entro la metà del gennaio 2012), hanno permesso di determinare il fabbisogno standard di riferimento per ogni comune. Sulla base del fabbisogno standard di riferimento, rapportato alla popolazione del comune, è determinato, per ciascuno dei comuni appartenenti alle regioni a statuto ordinario, il coefficiente di riparto, vale a dire la quota spettante al comune per ciascuna unità della spesa complessiva relativa alla funzione di polizia locale.

Il secondo allegato approvato con lo schema di decreto del Presidente del Consiglio riguarda la nota metodologica e l’individuazione del fabbisogno standard per le funzioni nel campo dello sviluppo economico, con specifico riferimento ai servizi del mercato del lavoro svolti dalle province. Secondo le medesime procedure messe in atto per il primo allegato, il fabbisogno standard di riferimento, rapportato alla popolazione in età lavorativa (15-64 anni) residente nella provincia, permette di determinare, per ciascuna provincia, il coefficiente di riparto, vale a dire la quota della spesa complessiva relativa alla funzione in questione spettante alla provincia medesima.

Il terzo allegato dello schema reca una nota illustrativa di SOSE che accompagna le note metodologiche. Nel parere espresso dalla Conferenza Stato–città è stata richiesta la soppressione di quest’ultimo allegato, osservando che esso non è stato oggetto di specifica e formale condivisione nell’ambito della Commissione tecnica paritetica. La Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale ha approvato, nella seduta del 14 novembre 2012, un parere favorevole con numerose osservazioni.

• Determinazione dei fabbisogni standard di comuni, città metropolitane e province D.Lgs. 26 novembre 2010, n. 216 (art. 2, co. 2, lettera f), art. 11, co. 1, lettera b), art. 13, co. 1, lettere c) e d), art. 21, co. 1, lettere c) ed e), 2, 3 e 4, e art. 22, co. 2, L. n. 42/2009) - Esito dei pareri al Governo (13/01/2011)

• Determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di comuni, città metropolitane e province - D.Lgs. 26 novembre 2010, n. 216 (art. 2, co. 2, lettera f), art. 11, co. 1, lettera b), art. 13, co. 1, lettere c) e d), art. 21, co. 1, lettere c) ed e), 2, 3 e 4, e art. 22, co. 2, L. n. 42/2009) - I lavori della Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale (19/07/2011)