La direttiva “servizi” 2006/123/CE è una delle misure più rilevanti per la crescita economica e occupazionale e lo sviluppo della competitività dell’Unione europea; attraverso il superamento degli ostacoli di natura giuridica che si frappongono alla libertà di stabilimento dei prestatori e alla libera circolazione dei servizi negli Stati membri, essa contribuisce al processo di liberalizzazione e semplificazione del mercato dei servizi, in linea con le previsioni della Strategia di Lisbona.
L’attuazione della direttiva è avvenuta in due fasi prima con il decreto legislativo 59/2010, sul cui schema (A.G. n. 171) le Commissioni giustizia e attività produttive della Camera avevano espresso il parere nella seduta dell’11 marzo 2010, e successivamente con il decreto legislativo 147/2012, esaminato (A.G. n. 468) dalla Commissione attività produttive della Camera che ha espresso il parere nella seduta del 25 luglio 2012.
Il D.lgs. n. 59/2010 ha consentito di raggiungere alcuni obiettivi in termini di aumento della concorrenza:
Nel caso di altre attività (intermediazione commerciale e di affari, di agente e rappresentante dì commercio e di mediatore marittimo), il D.lgs. n. 59/2010 ha eliminato ruoli ed elenchi quale presupposto per il loro avvio regolando, attraverso quattro decreti ministeriali, anche le modalità del passaggio al Registro delle imprese (REA) dei soggetti imprenditoriali e delle persone fisiche già iscritte ai ruoli e all’elenco soppressi.
Il provvedimento si applica alle attività economiche di carattere imprenditoriale o professionale svolte senza vincolo di subordinazione e dirette allo scambio di beni o fornitura di prestazioni anche di carattere intellettuale. Alcuni servizi sono espressamente esclusi; tra questi, le attività connesse con l’esercizio di pubblici poteri, i servizi di interesse economico generale assicurati alla collettività in regime di esclusiva, taluni servizi di natura sociale, i servizi sanitari e farmaceutici forniti a scopo terapeutico e i servizi finanziari.
Per prestatore del servizio si intende qualsiasi persona fisica avente la cittadinanza di uno Stato membro o qualsiasi soggetto costituito conformemente al diritto di uno Stato membro o da esso disciplinato, a prescindere dalla sua forma giuridica, stabilito in uno Stato membro, che offre o fornisce un servizio.
Il decreto legislativo detta una disciplina differenziata rispettivamente per l’accesso e l’esercizio delle attività di servizi in regime di stabilimento e per lo svolgimento di prestazioni transfrontaliere occasionali e temporanee. Elemento chiave per l’applicazione dell’uno o dell’altro regime, secondo quanto precisato anche dalla giurisprudenza comunitaria, è lo stabilimento o meno dell'operatore nello Stato membro in cui il servizio è prestato; il carattere temporaneo delle attività è inoltre valutato non solo in funzione della durata della prestazione, ma anche della sua regolarità, periodicità o continuità.
Con riferimento alle prestazioni in regime di stabilimento, il provvedimento conferma il principio secondo il quale l’esercizio dell’attività di servizi è espressione della libertà economica del prestatore e non può essere soggetto a limitazioni ingiustificate o discriminatorie.
Sulla base di tale principio, l’esercizio in Italia del servizio può essere subordinato a specifici requisiti o a particolari regimi autorizzatori solo se sussistono motivi di interesse generale e nel rispetto dei principi di non discriminazione e proporzionalità; di norma, l’attività può essere esercitata a seguito di una dichiarazione di inizio attività e già dalla data di presentazione della medesima (cd. D.I.A. ad efficacia immediata).
Per quanto riguarda, invece, le prestazioni temporanee e occasionali di servizi, il decreto esonera i relativi prestatori dal possesso dei requisiti previsti dalla legislazione di settore. Deroghe a tale regola generale sono previste (oltre che in specifici settori) solo in presenza di motivi imperativi di interesse generale che riguardino ordine pubblico, sicurezza, sanità pubblica o tutela dell’ambiente.
Il provvedimento reca anche alcune misure di semplificazione amministrativa; in particolare consente ai prestatori l’espletamento in via telematica delle procedure necessarie per lo svolgimento delle attività di servizi attraverso lo sportello unico per le attività produttive e prevede che le domande di accesso all’attività di servizi possano essere anche presentate contestualmente alla comunicazione unica attraverso il registro delle imprese (che provvede a trasmetterle immediatamente allo sportello unico).
A tutela dei destinatari del servizio, il decreto legislativo vieta discriminazioni fondate sulla nazionalità o residenza dei medesimi.
A tutela della qualità del servizio, prevede, tra l’altro, specifici obblighi informativi in capo al prestatore e conferma la libertà di ricorrere alla pubblicità in materia di professioni regolamentate, nel rispetto delle regole di deontologia professionale.
Il regime delle prestazioni temporanee e occasionali si applica anche alle professioni regolamentate (v. anche La riforma delle professioni), nel rispetto tuttavia delle disposizioni di attuazione della “direttiva qualifiche” 2005/36/CE; in virtù della clausola di specialità, contenuta anche nella direttiva “servizi”, infatti, nel caso di contrasto tra le disposizioni della direttiva "servizi" e le disposizioni di altri atti comunitari che disciplinano aspetti specifici di attività di servizi o professioni specifiche, queste ultime prevalgono sulla direttiva "servizi".
Il decreto legislativo interviene, anche attraverso l’adeguamento dei singoli ordinamenti professionali, sul procedimento e sui requisiti per l’iscrizione in albi, registri o elenchi. In particolare, in attuazione del principio di non discriminazione, i cittadini UE sono equiparati ai cittadini italiani e il domicilio professionale è equiparato alla residenza in Italia; inoltre, nel rispetto della legislazione nazionale, è espressamente consentito l’esercizio in forma associata delle professioni regolamentate in regime di stabilimento.
Il provvedimento reca alcune misure di semplificazione per l’esercizio di specifiche attività commerciali (tra le quali, le attività di somministrazione di alimenti e bevande, di vendite per corrispondenza, per televisione e a domicilio, di commercio al dettaglio su aree pubbliche, di agente e rappresentante di commercio). In recepimento di un’osservazione contenuta nel sopra richiamato parere delle Commissioni parlamentari, non è stata riprodotta una disposizione, contenuta nell’originario schema trasmesso alle Camere, che prevedeva la liberalizzazione del sistema di diffusione della stampa quotidiana e periodica (attraverso in particolare la sostituzione del regime autorizzatorio per l’apertura di punti vendita con la dichiarazione di inizio di attività presentata agli sportelli unici). Il medesimo parere conteneva anche una condizione, questa non recepita nel decreto legislativo, con la quale si chiedeva che non fosse soppresso il ruolo degli agenti di affari in mediazione, alla luce delle esigenze di tutela dei consumatori e di sicurezza della circolazione dei beni immobili.
A due anni dall’entrata in vigore del decreto 59/2010 di attuazione della Direttiva servizi, è stato adottato il nuovo decreto legislativo 147/2012 che apporta alcune modifiche ed integrazioni per garantire la puntuale applicazione della direttiva servizi. L’obiettivo prioritario della Direttiva risponde alla necessità di armonizzare i regimi normativi di accesso e di esercizio delle attività e di eliminare gli ostacoli alla prestazione di servizi nel mercato interno, che impediscono ai prestatori di espandersi oltre i confini nazionali e di sfruttare appieno il mercato unico, per favorire, in via prioritaria, la crescita economica e lo sviluppo della competitività.Si tratta di misure che danno un ulteriore spinta alla liberalizzazione e semplificazione per l’esercizio delle attività imprenditoriali, commerciali e artigianali. Tra le novità più rilevanti c’è l’introduzione della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) che sostituisce sia la dichiarazione di inizio attività (DIA), immediata e differita, sia le autorizzazioni di attività non soggette a programmazione, ma solo a verifica dei requisiti. Le attività per cui è sufficiente la SCIA sono le seguenti: somministrazione di alimenti e bevande (l l’autorizzazione rimane necessaria solo per le zone in cui l’apertura degli esercizi è oggetto di programmazione); esercizi di vicinato (quelli aventi una superficie di vendita non superiore a 150 mq. nei comuni con popolazione residente inferiore a 10.000 abitanti e a 250 mq. nei comuni con popolazione residente superiore a 10.000 abitanti) spacci interni; vendita di prodotti al dettaglio per mezzo di apparecchi automatici; vendita per corrispondenza, per mezzo della televisione od altri sistemi di comunicazione; attività di facchinaggio; intermediazione commerciale e di affari; attività di rappresentante di commercio, mediatore marittimo, spedizioniere, acconciatore, estetista, e di tinto lavanderia, ovviando, in tale ambito, al vuoto legislativo relativo all’esercizio di attività di lavanderia self-service (articoli da 1 a 6 e da 10 a 17).
