Con la L. n. 719/1964 si è disposta la distribuzione gratuita dei libri di testo a tutti gli alunni delle scuole elementari (ora, scuola primaria).

La norma è, in seguito, confluita nel “Testo unico della scuola” (D.lgs. n. 297/1994); quest’ultimo, nello stabilire che i libri di testo sono adottati dal collegio dei docenti, sentiti i consigli di classe, prevede, all’articolo 156, la fornitura gratuita da parte dei comuni, secondo modalità indicate dalla legge regionale.

L’art. 27 della L. 448/1998 ha poi previsto che nell’a.s. 1999-2000 i comuni dovevano garantire la gratuità, totale o parziale, dei libri di testo agli alunni della scuola dell’obbligo (allora comprendente, oltre ai 5 anni della scuola elementare, i 3 anni della scuola media), e dovevano assicurare la fornitura in comodato agli studenti delle scuole secondarie superiori.

Per tali finalità, il provvedimento ha autorizzato una spesa non superiore a 200 miliardi di lire, rinviando ad un D.P.C.M. l’individuazione dei requisiti per fruire delle agevolazioni.

Il D.P.C.M. 320/1999 ha quindi indicato in trenta milioni di lire (ora, 15.493,71 euro) il reddito annuale massimo del nucleo familiare necessario per l’accesso al beneficio.

L’applicazione delle misure agevolative è stata estesa all'anno scolastico 2000-2001 dalla legge finanziaria 2000 (art. 53 della L. 488/1999), che ha confermato la spesa di 100 miliardi di lire, integrandola con ulteriori 100 miliardi di lire (tabella D della stessa legge finanziaria).

La fornitura gratuita dei libri di testo è stata, quindi, rifinanziata per gli anni seguenti, sempre per l’importo di 200 miliardi di lire - divenuti 103,3 milioni di euro con l’introduzione della nuova moneta - con la tabella D di successive leggi finanziarie. Da ultimo, per gli esercizi 2007, 2008, 2009, è stata rifinanziata dalla legge finanziaria 2007 (L. 296/2006).

Per gli anni 2010, 2011 e 2012 le risorse sono state individuate dalle leggi finanziarie (poi, di stabilità) nell’ambito del Fondo per le esigenze urgenti e indifferibili, istituito dall’art. 7-quinquies, co. 1, del D.L. 5/2009 nello stato di previsione del MEF, sempre nella misura di € 103 mln. Da ultimo, l’art. 23, co. 5, del D.L. 95/2012 ha autorizzato in via permanente, a decorrere dal 2013, la spesa di € 103 mln.

Al riparto delle somme tra le regioni - ivi comprese, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 419 del 2001, il Friuli-Venezia Giulia e la Valle d’Aosta, nonché le Province autonome di Trento e Bolzano - provvedono, in ragione del numero degli alunni, decreti dirigenziali emanati annualmente. Per l’anno scolastico 2012/2013 è stato emanato il decreto dirigenziale 11 luglio 2012 (G.U. n. 167 del 19 luglio 2012).

L’art. 27 della L. 448/1998 ha, inoltre, introdotto un “tetto” alla spesa delle famiglie per i testi scolastici prevedendo che, con decreto del Ministro della pubblica istruzione, dovevano essere individuati i criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria necessaria per ciascun anno della scuola dell’obbligo, da assumere come limite all’interno del quale i docenti dovevano operare le proprie scelte.

Nel frattempo, è intervenuta la L. 9/1999, che ha elevato l’obbligo di istruzione a 10 anni disponendo, però, che fino ad un riordino generale del sistema scolastico, l’obbligo aveva durata novennale.

Il DM n. 547 del 1999,  emanato in attuazione della L. 448/1998, e che ha considerato l’innovazione introdotta dalla L. 9/1999, ha fissato i criteri per la determinazione del prezzo dei testi scolastici fino al primo anno di corso della scuola superiore, a decorrere dall’a.s. 2000-2001. Il medesimo DM ha indicato, altresì, le avvertenze tecniche per la compilazione del libro di testo da utilizzare nella scuola dell'obbligo.

La legge finanziaria 2007 (art. 1, commi 622, 628, 629), contestualmente all’elevazione dell’obbligo scolastico ad almeno dieci anni (coincidenti con i sedici di età e con il secondo anno del percorso successivo al primo ciclo), ha, poi, disposto:

• l’estensione della gratuità parziale dei libri di testo, ovvero della fruizione in comodato, agli studenti dei primi due anni dell'istruzione secondaria superiore;
• la determinazione del prezzo massimo della dotazione libraria anche per gli anni scolastici successivi al secondo dell’istruzione secondaria superiore;
• la facoltà per istituzioni scolastiche, reti di scuole, associazioni di genitori,  di noleggiare testi agli studenti.

Da ultimo, per l’a.s. 2012-2013, il DM 11 maggio 2011, n. 42 ha fissato i prezzi di copertina dei libri di testo della scuola primaria, stabilendo che per gli acquisiti effettuati a carico del MIUR e degli enti locali viene praticato uno sconto non inferiore allo 0,25 per cento. Il prezzo massimo complessivo della dotazione libraria necessaria per ciascun anno di ciascuna tipologia di scuola secondaria superiore è stato invece fissato con DM 11 maggio 2011, n. 43, ai sensi del quale eventuali incrementi degli importi indicati sono consentiti entro il limite del 10%. In tal caso, le delibere di adozione dei testi scolastici devono essere adeguatamente motivate da parte del Collegio dei docenti e approvate dal Consiglio di istituto.

Alcune disposizioni hanno innovato in maniera significativa la disciplina relativa alle modalità di fruizione dei libri di testo, anche allo scopo di ridurre progressivamente i costi sostenuti dalle famiglie.

Innanzitutto, l’articolo 15 del D.L. 112/2008 aveva introdotto nuove modalità di adozione, realizzazione e fruizione dei testi didattici. In particolare, aveva previsto che:

• a partire dall’a.s. 2008-2009, nell’adozione dei testi per le scuole era data preferenza a quelli disponibili, in tutto o in parte, nella rete internet; gli studenti accedevano a questi ultimi gratuitamente o dietro pagamento, a seconda dei casi previsti dalla normativa vigente (tale ultima condizione si riferiva, presumibilmente, alla disciplina sulla gratuità dei libri di testo);
• entro un triennio, vale a dire entro l’a.s. 2010-2011, i libri di testo per le scuole del primo ciclo e per gli istituti di istruzione secondaria superiore erano prodotti nelle versioni a stampa, on line  scaricabile da internet e mista;
• a decorrere dall’a.s. 2011-2012, il collegio dei docenti adottava esclusivamente libri utilizzabili nelle versioni on line scaricabile da internet o mista, fatta salva l’adozione di appositi strumenti didattici per i soggetti diversamente abili;
• i testi scolastici sviluppavano i contenuti essenziali delle Indicazioni nazionali dei piani di studio e  potevano essere realizzati in sezioni tematiche, corrispondenti ad unità di apprendimento.

Aveva, inoltre, previsto che le Università e le Istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica, nel rispetto della loro autonomia, predisponevano per l’adozione dei testi di studio linee di indirizzo ispirate agli stessi principi indicati per i percorsi scolastici.

Il medesimo art. 15 aveva, poi, fatto rinvio ad un decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca per la determinazione:

• delle caratteristiche tecniche dei libri di testo nella versione a stampa, anche al fine di assicurarne il contenimento del peso;
• delle caratteristiche tecniche dei libri di testo nelle versioni on line e mista;
• del prezzo dei libri di testo della scuola primaria e dei tetti di spesa dell’intera dotazione libraria per ciascun anno della scuola secondaria di I e II grado, nel rispetto dei diritti patrimoniali dell’autore e dell’editore.

Successivamente, l'articolo 11, comma 1, del D.L. 179/2012 - nel testo approvato dalle Camere - ha novellato l'art. 15 del D.L. 112/2008 introducendo, anzitutto, la versione digitale del libro di testo (che va a sostituire quella on line scaricabile da internet) e fornendo una definizione legislativa di versione mista, in base alla quale la stessa è costituita, alternativamente, da un testo in formato cartaceo e contenuti digitali integrativi, ovvero da una combinazione di contenuti digitali e digitali integrativi accessibili o acquistabili in rete anche in modo disgiunto.

A decorrere dall’a.s. 2014/2015, il collegio dei docenti adotta esclusivamente libri nella versione digitale o mista, progressivamente a partire dalle classi prima e quarta della scuola primaria, dalla prima classe della scuola secondaria di primo grado e dalla prima e terza classe della scuola secondaria di secondo grado.

L’art. 5 del D.L. 137/2008, sempre con lo scopo di ridurre i costi per le famiglie, aveva disposto l’adozione di testi in relazione ai quali l’editore si fosse impegnato a mantenere invariato il contenuto per un quinquennio, fatta salva l’eventuale predisposizione di appendici di aggiornamento, da rendere comunque disponibili separatamente.

Aveva stabilito, inoltre, che l’adozione dei libri di testo doveva avvenire con cadenza pluriennale - ogni cinque anni nella scuola primaria, e ogni sei nella scuola secondaria di primo e secondo grado -, a meno che non ricorressero specifiche e motivate esigenze. Con riferimento a queste ultime, l'art. 1-ter del D.L. 134/2009, introdotto durante l'esame parlamentare, aveva precisato che esse dovessero essere connesse con la modifica degli ordinamenti scolastici o con la scelta di testi in formato misto o scaricabili da internet.

Spettava al dirigente scolastico l’obbligo di vigilare affinché i collegi dei docenti assumessero le proprie determinazioni in materia di libri scolastici nel rispetto della normativa vigente.

Successivamente, il comma 2 del già citato art. 11 del D.L. 179/2012 ha disposto, dal 1° settembre 2013, l'abrogazione dell'art. 5 del D.L. 137/2008.

Al riguardo, connota MIUR prot. 378 del 25 gennaio 2013, è stato chiarito che è da ritenere che il legislatore ha inteso mantenere invariata per l'a.s. 2013-2014 la dotazione libraria già in uso. Inoltre, non essendo ancora intervenuto al momento delle adozioni per l'a.s. 2013-2014 (seconda decade di maggio) l’effetto abrogativo del vincolo temporale, risulta ancora pienamente applicabile l'art. 5 del D.L. 137/2008, inclusa, quindi, la riserva che fa salva la ricorrenza di specifiche e motivate esigenze, connesse con la modifica di ordinamenti scolastici. La nota ha, inoltre, fatto presente che il passaggio ai libri di testo nella nuova versione digitale richiede, in ogni caso, l'adozione del DM che ne deve definire le caratteristiche tecniche.

In relazione alla disciplina previgente il D.L. 179/2012, dettata dall’art. 15 del D.L. 112/2008 e dall’art. 5 del D.L. 137/2008, sono stati emanati, da ultimo, la Circolare n. 18 del 9 febbraio 2012, che ha definito le indicazioni operative per l’adozione dei testi per l’anno scolastico 2012/2013, ed il DM 8 aprile 2009, n. 41, che ha definito le caratteristiche tecniche dei libri di testo nella versione a stampa e nella versione on line e mista.

La circolare n. 18/2012, richiamando integralmente il contenuto della precedente circolare ministeriale n. 16 del 10 febbaio 2009, ha fornito alcune precisazioni in merito alla scelta dei libri di testo nelle scuole statali di ogni ordine e grado, ferma restando la cadenza pluriennale (ogni cinque anni per la scuola primaria e ogni sei per la scuola secondaria di I e II grado) delle adozioni. In particolare, la circolare ha specificato che per l'a.s. 2012/2013 non potevano più essere adottati né mantenuti in adozione testi scolastici esclusivamente cartacei.

In particolare, la citata circolare n. 16/2009, oltre ad illustrare le disposizioni normative (allora) recentemente introdotte, confermava il possibile ricorso al comodato d’uso gratuito e al noleggio dei testi scolastici. Con riguardo agli alunni con disabilità visiva, prescriveva l’utilizzo di testi trascritti in Braille, per allievi non vedenti, o con caratteri ingranditi, per allievi ipovedenti, anche in relazione alle regole per l’accessibilità agli strumenti didattici e formativi dettate dal D.P.C.M. 30 aprile 2008, emanato in attuazione della L. 4/2004, recante disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici. Inoltre, nello specificare le procedure di adozione ed i relativi vincoli – che si applicavano per le nuove adozioni di libri di testo per l'a.s. 2009-2010, non per le conferme - la circolare escludeva che l’assegnazione di altro docente nella classe, a decorrere dal 1° settembre 2009, potesse comportare modifiche alle scelte già deliberate entro il 15 aprile 2009 per le classi di scuola secondaria di I grado ed entro la seconda decade di maggio per tutte le classi di scuola primaria e secondaria di II grado. Veniva richiamato, in proposito, l’obbligo di vigilanza dei dirigenti scolastici.

Per completezza di informazione si ricorda, inoltre, che, con ordinanza 7 maggio 2009, n. 2049, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio aveva accolto la richiesta di sospensiva della Circolare ministeriale n. 16/2009, nella parte in cui prevedeva che l'assegnazione di altro docente nella classe, a decorrere dal 1° settembre 2009, non consentisse in alcun modo una diversa scelta di libri di testo già effettuata. Ad avviso del giudice amministrativo, il provvedimento ministeriale non era conforme al disposto dell’art. 5 del D.L. n. 137/2008, in quanto non contemplava la possibilità di derogare alla cadenza quinquennale o sessennale prescritta per le adozioni nel caso di "specifiche e motivate esigenze" quale, ad esempio, il cambio di docente; si configurava, pertanto, la circostanza che con una norma di rango sub secondario (la circolare), venissero dettati criteri più restrittivi di quelli stabiliti dalla norma di rango primario (la legge).

Il Consiglio di Stato, con ordinanza 19 maggio 2009, n. 2540, aveva, poi, accolto l'appello presentato dal MIUR per l'annullamento dell'ordinanza n. 2049/2009, con la seguente motivazione: “l’impostazione seguita dall’amministrazione nella circolare impugnata, secondo la quale il trasferimento dell’insegnante non costituisce specifica e motivata esigenza che consente, ai sensi dall’art. 5 del decreto-legge 1° settembre 2008, n. 137, il cambio di libri di testo prima del decorso del quinquennio, appare conforme al dettato normativo, che sottolinea l’eccezionalità dei casi nei quali è consentito il suddetto cambio, e non appare irrazionale, in quanto le valutazioni del docente subentrante non costituiscono evento obiettivo, tale da imporsi come eccezione alla volontà del legislatore”.

In relazione a tale decisione, il MIUR, con nota del 20 maggio 2009, prot. 5361, aveva chiarito che la circolare ministeriale n. 16 del 10 febbraio 2009 restava in vigore.

In seguito, con sentenza 24 luglio 2009, n. 7528, il TAR del Lazio ha accolto nel merito il ricorso e, sostanzialmente ribadendo le argomentazioni già adottate con l'ordinanza, ha disposto l'annullamento della circolare n. 16/2009, nella parte in cui non prevede la deroga recata dall'espressione "Salva la ricorrenza di specifiche e motivate esigenze" stabilita dal secondo periodo dell'art. 5 del D.L. 137/2008 nella cadenza quinquennale per l'adozione dei libri di testo.

Con ordinanza 25 agosto 2009, n. 4328, il Consiglio di Stato aveva confermato l'orientamento già espresso in precedenza sulla questione; pertanto la piena validità della circolare n. 16/2009 è stata confermata dal MIUR con circolare 15 settembre 2009, n. 80.

Per affrontare la situazione così determinatasi, è intervenuto l'art. 1-ter del D.L. 134/2009, di cui si è dato conto nel paragrafo relativo ai termini di adozione dei libri di testo.