Il Comitato per la legislazione viene istituito con le riforme regolamentari del 1997 nell’ambito delle misure adottate per potenziare l’istruttoria legislativa in Commissione.
Con la nascita del Comitato – organo paritetico tra maggioranza ed opposizione, con presidenza rivestita a turno dai componenti – questioni fino ad allora confinate nel recinto delle strutture di supporto emergono a livello politico: la qualità della legislazione diventa uno degli aspetti politici che devono comunque essere affrontati nel procedimento legislativo.
Il Comitato affianca da subito all’attività consultiva – disciplinata dall’articolo 16-bis del regolamento – un’attività di riflessione sulle politiche della legislazione, con il coinvolgimento di altre istituzioni e centri di ricerca: già nel 1998 viene pubblicato il primo rapporto sulla legislazione.
Attorno al rapporto si forma una rete istituzionale che coinvolge il Senato ed il sistema delle Assemblee regionali. Questa rete cerca di consolidarsi attraverso l’istituzione di un Comitato di raccordo tra le Assemblee legislative (protocollo di intesa del 28 giugno 2007, rinnovato nel 2009), utile per la diffusione delle buone pratiche.
Nella legislatura in corso si sono affiancate al rapporto annuale le ricerche promosse da alcuni componenti del Comitato che si sono succeduti alla presidenza, che hanno avuto notevole eco anche nel mondo accademico.
L’attività consultiva del Comitato – pur priva della forza che caratterizza i pareri della Commissione Bilancio – ha importanti ricadute sia all’interno della Camera, sia all’esterno.
All’interno, ha corroborato taluni indirizzi in materia di ammissibilità degli emendamenti (per esempio, con riguardo all’inammissibilità di emendamenti volti ad introdurre nell’ambito dei disegni di legge di conversione norme di carattere sostanziale).
All’esterno, i pareri del Comitato sono oggetto di attenzione e di richiamo da parte delle istituzioni chiamate a controllare la produzione legislativa: Presidenza della Repubblica e Corte costituzionale.
Sia il Presidente Ciampi nel messaggio di rinvio della legge di conversione di un decreto-legge (doc. I, n. 1 della XIV legislatura, 29 marzo 2002), sia il presidente Napolitano nella lettera che ha accompagnato la promulga della legge sulla sicurezza (in data 15 luglio 2009) hanno richiamato a conforto delle proprie tesi i pareri del Comitato, qualificato dal Presidente Napolitano come “organismo svincolato da ogni posizione di parte”.
La giurisprudenza della Corte costituzionale, soprattutto in tema di decretazione d’urgenza, appare speculare agli orientamenti espressi nei pareri del Comitato: da ultimo la sentenza n. 22 del 2012, sulla omogeneità di contenuto dei decreti-legge, subito assunta come proprio parametro dal Comitato, solleva le stesse questioni da quest’ultimo reiteratamente poste.
Nella sentenza n. 237 del 2007 la Corte richiama il parere del Comitato a conforto della propria interpretazione di una norma.
Durante la XVI legislatura il Comitato per la Legislazione ha espresso 184 pareri, 17 dei quali (il 9,34%) senza rilievi e 167 contenenti rilievi.
TOTALE | 184 |
Pareri senza rilievi | 17 |
Pareri con rilievi | 167 - dei quali contenenti: |
Osservazioni | 41 |
Condizioni | 12 |
Raccomandazioni | 6 |
Osservazioni e Condizioni | 86 |
Osservazioni e Raccomandazioni | 5 |
Condizioni e Raccomandazioni | 1 |
Osservazioni, Condizioni e Raccomandazioni | 16 |
Per quanto riguarda la tipologia, prevalgono nettamente i pareri espressi su disegni di legge di conversione, a norma dell’articolo 96-bis, comma 1 del regolamento: si tratta di 114 pareri su 184; 51 pareri hanno riguardato progetti di legge contenenti deleghe al Governo e/o autorizzazioni alla delegificazione; 14 hanno interessato schemi di decreto legislativo ai sensi dell’articolo 96-ter del regolamento; 3 sono stati espressi ai sensi dell’articolo 16-bis, comma 4 del regolamento, su progetti di legge ordinaria; 2 sono stati espressi nell’ambito della procedura cosiddetta del secondo parere, in base alla pronuncia della Giunta per il regolamento del 6 ottobre 2009.
Per quanto riguarda l’esito dei pareri, sono state recepite il 30% delle osservazioni ed il 14% delle condizioni.
Per rafforzare il proprio ruolo, nel corso della legislatura i componenti del Comitato (in genere con la prima firma del presidente pro tempore e del relatore sul provvedimento) hanno talora tradotto i rilievi espressi nei singoli pareri in emendamenti ed ordini del giorno. Gli ordini del giorno hanno assunto anche la funzione di stimolare una riflessione generale della Camera e del Governo su talune tematiche di largo respiro, tra le quali:
Ciascun presidente, al termine del proprio mandato (che – in base alla pronuncia della Giunta per il Regolamento del 16 ottobre 2001 – dura dieci mesi) redige un rapporto sulle attività svolte, pubblicato in allegato al resoconto della seduta in cui viene presentato. I rapporti danno conto di tutte le attività, analizzando, in particolare, l’uso degli strumenti legislativi e l’attività consultiva svolta dal Comitato, anche al fine di consolidarne gli indirizzi.
Nel corso della XVI legislatura sono stati presentati i seguenti rapporti sull’attività del Comitato:
Seduta del 26 maggio 2009 - Presidente FRANCO STRADELLA
PRIMO TURNO DI PRESIDENZA (26 maggio 2008 - 25 marzo 2009)
Seduta del 4 febbraio 2010 - Presidente LINO DUILIO
SECONDO TURNO DI PRESIDENZA (26 marzo 2009 - 25 gennaio 2010)
Seduta del 17 febbraio 2011 - Presidente ANTONINO LO PRESTI
TERZO TURNO DI PRESIDENZA (26 gennaio 2010 - 25 novembre 2010)
Seduta del 21 febbraio 2012 - Presidente ROBERTO ZACCARIA
QUARTO TURNO DI PRESIDENZA (26 novembre 2010 - 25 settembre 2011)
Seduta del 20 novembre 2012 - Presidente CAROLINA LUSSANA
QUINTO TURNO DI PRESIDENZA (26 settembre 2011 - 25 luglio 2012)
Seduta del 5 febbraio 2013 - Presidente DORIS LO MORO
SESTO TURNO DI PRESIDENZA (26 luglio 2012 - aggiornamento al 5 febbraio 2013)
Nel corso della XVI legislatura, ai rapporti sull’attività svolta si è affiancata una nuova tipologia di rapporti, volta ad investigare il ruolo del Parlamento nei processi normativi e le mutazioni del sistema delle fonti. Tali rapporti, promossi dai componenti e presidenti pro tempore del Comitato e pubblicati in allegato ai resoconti delle sedute, sono volti ad approfondire il ruolo del Parlamento nei processi normativi e le mutazioni del sistema delle fonti, con specifico riguardo ai seguenti temi:
I Rapporti annuali sulla legislazione sintetizzano i dati riguardanti l'attività legislativa, analizzando le relazioni tra i diversi livelli di produzione normativa. I rapporti sono elaborati in collaborazione con gli uffici dei Consigli regionali, con l'Osservatorio sulle fonti dell'Università di Firenze e con l'Istituto di studi sui sistemi regionali federali e sulle autonomie del CNR. La redazione dei rapporti è stata promossa dal Comitato fin dalla sua nascita, nel 1998. Sono strutturati in sei capitoli:
♦ il capitolo I è dedicato alla Nota di sintesi, che propone ogni anno una ricerca empirica su un tema considerato significativo per interpretare le tendenze evolutive dell’intero sistema e ricollegarle al ruolo delle Assemblee legislative, che sono le principali destinatarie del Rapporto. La successione delle Note di sintesi costituisce un filo conduttore che si sviluppa e si ricollega da un anno all’altro (vd. Approfondimento);
♦ il capitolo II offre un’ampia panoramica delle tendenze e dei problemi della legislazione regionale, presentando un quadro di insieme della produzione normativa e analizzando l’evoluzione di alcune politiche pubbliche. E’ curato dall’ISSIRFA - CNR;
♦ il capitolo III dà conto, di anno in anno, dell’evoluzione della giurisprudenza costituzionale in materia di rapporti tra Stato e Regioni. E’ curato dall’Osservatorio sulle fonti dell’università di Firenze;
♦ il capitolo IV presenta un quadro statistico della legislazione e si sofferma, in particolare, sulle tendenze evolutive della produzione normativa statale;
♦ il capitolo V descrive le tendenze in atto nei processi decisionali europei, con particolare riguardo a quelli normativi;
♦ il capitolo VI esamina, in prospettiva comparata, le tendenze della produzione legislativa nei principali Stati dell’Unione europea (Francia, Germania, Regno Unito e Spagna) e nelle loro articolazioni territoriali interne.
Nel corso della XVI legislatura sono stati presentati i seguenti Rapporti:
Il Rapporto sulla legislazione 2008 è stato presentato il 10 ottobre 2008 presso il Palazzo Ducale di Venezia, in una riunione introdotta dal presidente pro tempore del Comitato e dal presidente del Consiglio regionale del Veneto, cui hanno partecipato, tra gli altri, il Presidente della Camera, Gianfranco Fini, la coordinatrice della Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome, Monica Donini, il sindaco di Venezia, Massimo Cacciari, il presidente della Regione Veneto, Giancarlo Galan, il coordinatore della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, Vasco Errani, ed il Ministro per i rapporti con le Regioni, Raffaele Fitto, il vicepresidente vicario della Camera Antonio Leone e quasi tutti i componenti del Comitato di raccordo tra Camera, Senato ed Assemblee legislative regionali, la cui istituzione è stata prevista con il protocollo di intesa tra le due Camere e la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle province autonome, siglato il 28 giugno 2007: Il presidente della Commissione Affari costituzionali del Senato, Carlo Vizzini e la senatrice Adriana Poli Bortone; i deputati Giuseppe Calderisi, Manuela Dal Lago e Lino Duilio; il presidente della Commissione parlamentare per le questioni regionali Davide Caparini; il presidente del Consiglio regionale del Lazio Guido Milana. Ha inoltre partecipato il presidente del Consiglio regionale della Puglia Pietro Pepe. Gli interventi conclusivi sono stati svolti dal vice coordinatore della Conferenza dei presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome, Giacomo Spissu, dal vice presidente del Consiglio regionale del Veneto, Carlo Alberto Tesserin, e dalla vice presidente della Camera, Rosy Bindi.
La presentazione del Rapporto 2009, svoltasi a Torino il 30 ottobre 2009, è stata formalmente promossa dal Comitato di raccordo Senato - Camera - Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome. Sono intervenuti il Presidente della Camera dei deputati, Gianfranco Fini ed i Vice Presidenti Antonio Leone e Rosy Bindi nonché il Vice Presidente del Senato Vannino Chiti unitamente a deputati e senatori in rappresentanza del Comitato di raccordo ed a numerosi Presidenti dei Consigli regionali. Ai lavori hanno partecipato anche le autorità locali e regionali piemontesi.
Alla presentazione del Rapporto 2010, svoltasi a Bari il 29 novembre 2010, hanno partecipato i Vice Presidenti della Camera dei deputati Antonio Leone e Rosy Bindi, il Vice Presidente del Senato Vannino Chiti, il Vice Presidente del Parlamento europeo Gianni Pittella, deputati e senatori in rappresentanza del Comitato paritetico tra le Assemblee legislative e numerosi Presidenti dei Consigli regionali. Sono stati presenti ai lavori anche le autorità locali e regionali pugliesi.
Il Rapporto 2011 è stato presentato a Perugia il 4 novembre 2011, nell’ambito di una riunione interistituzionale cui hanno partecipato il Vice Presidente della Camera dei deputati Rosy Bindi, il Vice Presidente del Senato Vannino Chiti, la Vice Presidente pro tempore del Comitato per la Legislazione Doris Lo Moro, il coordinatore della Conferenza dei presidenti delle Assemblee legislative regionali e delle Province autonome Davide Boni (Presidente del Consiglio regionale della Lombardia), parlamentari in rappresentanza del Comitato di raccordo tra le Assemblee legislative e altri Presidenti dei Consigli regionali. Hanno portato i loro saluti anche le autorità locali e regionali umbre.
Il Rapporto 2012 è stato presentato il 23 novembre 2012 a Firenze, nella sede del Consiglio regionale della Toscana, nell’ambito di una riunione interistituzionale cui hanno partecipato Rosy Bindi e Antonio Leone, Vice Presidenti della Camera dei deputati, Vannino Chiti, Vice Presidente del Senato, Doris Lo Moro, Presidente del Comitato per la Legislazione, Enrico La Loggia, Presidente della Commissione parlamentare per l'Attuazione del federalismo fiscale, Alberto Monaci, Presidente del Consiglio regionale della Toscana, Enrico Rossi, Presidente della Giunta della Regione Toscana, Eros Brega, Coordinatore della Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali e delle Province autonome, Nazario Pagano, Presidente del Consiglio regionale dell'Abruzzo, Luciano Caveri, Capo delegazione italiana al Comitato delle Regioni, Mario Pepe, Vice Presidente della Commissione parlamentare per le Questioni regionali, nonché i deputati Giuseppe Calderisi e Lino Duilio, componenti del Comitato paritetico tra le Assemblee legislative. Gli interventi conclusivi sono stati svolti dai Vice Presidenti Leone, Chiti e Bindi, dal Presidente del Consiglio regionale dell'Umbria, Brega, e dal Sottosegretario per i Rapporti con il Parlamento, Giampaolo D'Andrea.
Nell’ambito degli approfondimenti tematici per la predisposizione del Rapporto sulla legislazione 2012, si sono svolte, presso la Sala Aldo Moro di Palazzo Montecitorio, due tavole rotonde:
♦ alla prima, svoltasi il 24 settembre 2012 ed intitolata “Rappresentanza politica e ruolo della legge”, hanno preso parte la Vice Presidente della Camera Rosy Bindi (presidente del Comitato per la documentazione), i professori Ugo De Siervo, Antonio La Spina, Paolo Caretti, Stelio Mangiameli e Nicola Lupo, ed il direttore della Conferenza dei Presidenti delle Assemblee regionali, Paolo Pietrangelo. Il senatore Andrea Pastore, Presidente della Commissione parlamentare per la semplificazione, ha inviato un importante contributo scritto;
♦ la seconda, svoltasi il 13 novembre 2012 ed intitolata “Parlamenti e legislazione nell’età contemporanea”, è stata coordinata dall’on. Lo Moro, presidente del Comitato per la legislazione, ed ha visto la partecipazione di diversi componenti del Comitato. Si è incentrata sulla relazione del Professor Philip Norton, autore di molti studi sul ruolo del Parlamento nelle diverse democrazie europee e, come componente della Camera dei Lord, Presidente della Commissione che ha redatto, nel 2000, il rapporto “Strengthening Parliament”. Della relazione di Lord Norton hanno dibattuto i professori Fulco Lanchester, Cesare Pinelli e Giorgio Rebuffa, nonché i componenti del Comitato Lino Duilio, Carlo Monai e Roberto Zaccaria.
La collana Appunti del Comitato presenta i dati relativi alla produzione normativa di rango primario, con un aggiornamento quadrimestrale.
Ogni fascicolo contiene, inoltre, un focus su un argomento specifico di interesse del Comitato.
Durante la XVI legislatura sono usciti i seguenti fascicoli: