Il quadro normativo comunitario che definisce gli obiettivi per il ciclo di programmazione 2007-2013 e gli strumenti finanziari di intervento della politica di coesione ad essi destinati è definito dal Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio dell’11 luglio 2006, recante le disposizioni generali sui Fondi strutturali, che ha abrogato le norme che regolavano la disciplina della precedente programmazione 2000-2006 (Regolamento (CE) n. 1260 del 1999).
Nel quadro comunitario a sostegno dell'Agenda di Lisbona, i fondi che intervengono nell’ambito della politica di coesione sono limitati a tre, rispetto ai cinque della precedente programmazione: Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), Fondo Sociale Europeo (FSE) e Fondo di Coesione.
Con le decisioni adottate il 4 agosto 2006 (nn. 593-597, n. 609 e n. 769), la Commissione UE ha dato attuazione alla programmazione relativa ai Fondi strutturali, individuando le aree interessate e la ripartizione fra gli Stati membri delle risorse destinate ai singoli obiettivi.
a) Obiettivo “Convergenza”
L’obiettivo “Convergenza” è inteso ad accelerare la convergenza degli Stati e delle regioni in ritardo di sviluppo favorendo il miglioramento delle condizioni di crescita e di occupazione. Tale obiettivo assume carattere prioritario rispetto agli altri due obiettivi. Ad esso sono infatti destinate oltre l’81,5% della dotazione complessiva delle risorse dei Fondi strutturali, pari a circa 251,2 miliardi di euro, nel settennio di programmazione 2007-2013 (Decisione della Commissione 2006/594/CE del 4 agosto 2006).
Sono ammissibili al finanziamento dei Fondi strutturali nell’ambito dell’obiettivo “Convergenza” le aree europee meno sviluppate, corrispondenti al livello NUTS II, il cui PIL per abitante, misurato in parità di potere di acquisto sulla base di dati comunitari per il periodo 2000-2002, è inferiore al 75% della media comunitaria dell’UE-25.
L'elenco delle regioni interessate dall'obiettivo “Convergenza”, valido dal 1° gennaio 2007 al 31 dicembre 2013, è riportato nell’allegato I alla decisione della Commissione UE n. 595/2006 del 4 agosto 2006. Per l’Italia, vi rientrano le seguenti regioni: Calabria, Campania, Puglia e Sicilia
La Commissione ha peraltro previsto un sostegno transitorio, c.d. regime di “phasing-out”, nell’ambito dell’obiettivo “Convergenza”, in favore di quelle regioni il cui PIL per abitante sarebbe stato inferiore al 75% della media comunitaria se calcolata sui 15 Stati membri, ma che hanno superato tale soglia per effetto dell’allargamento della UE a 25 Stati (cosiddetto “effetto statistico”).
Le regioni interessate dal sostegno transitorio nel quadro dell'obiettivo “Convergenza” sono elencate nell'allegato II alla decisione della Commissione UE n. 595/2006.
Per l’Italia, l’unica regione a beneficiare del regime transitorio di sostegno è la regione Basilicata.
b) Obiettivo “Competitività e occupazione regionale”
L’obiettivo “Competitività e occupazione regionale” è inteso al rafforzamento della competitività e dell’occupazione delle regioni diverse da quelle in ritardo di sviluppo. A questo obiettivo è destinata una dotazione di risorse pari a circa il 16% del totale delle risorse della programmazione 2007-2013, pari a oltre 49 miliardi di euro (Decisione della Commissione 2006/593/CE del 4 agosto 2006).
Esso interessa tutte le aree comunitarie che non ricadono nell’obiettivo “Convergenza”. Le aree italiane interessate dagli interventi dell’Obiettivo Competitività corrispondono a tutto il Centro-Nord, l’Abruzzo e il Molise.
Sono inoltre beneficiarie degli interventi dell’obiettivo “Competitività” anche le regioni che rientravano nell’Obiettivo 1 della precedente programmazione e che non risultano ammissibili, neanche in via transitoria, nell’obiettivo “Convergenza” della nuova programmazione. Queste aree beneficiano di un sostegno transitorio e specifico per evitare gli effetti negativi derivanti da un rapido passaggio al nuovo obiettivo (c.d. phasing-in).
L’elenco delle regioni ammesse a beneficiare del finanziamento dei Fondi strutturali a titolo transitorio e specifico nell’ambito dell’obiettivo “Competitività regionale e occupazione” per il periodo 2007-2013 nell’Allegato alla decisione della Commissione UE del 4 agosto 2006, n. 2006/597/CE.
Per l’Italia, tra queste aree è inclusa la regione Sardegna.
c) Obiettivo “Cooperazione territoriale europea”
L’obiettivo “Cooperazione territoriale” mira alla integrazione equilibrata del territorio dell’UE attraverso il rafforzamento della cooperazione a livello transfrontaliero, transnazionale e interregionale.
Rientrano in questo obiettivo le unità territoriali classificate quali NUTS III situate lungo tutte le frontiere terrestri interne, lungo alcune frontiere terrestri esterne, nonché lungo le frontiere marittime, separate, in linea generale, da una distanza non superiore ai 150 Km.
L’elenco delle regioni e delle zone ammissibili è riportato nell’Allegato I della decisione della Commissione UE n. 769/2006 del 31 ottobre 2006. L’obiettivo “Cooperazione” riguarda tutte le regioni e le province italiane che concorrono a realizzare 18 Programmi operativi con aree omologhe degli altri Stati membri.
Le risorse dei fondi comunitari assegnate all’Italia, alle quali si affiancano quelle di cofinanzimento nazionale, sono state programmate con il Quadro strategico nazionale 2007-2013 (approvato con la delibera CIPE n. 174 del 2006), i cui interventi sono attuati attraverso 52 Programmi Operativi nazionali, regionali e interregionali, che definiscono le priorità strategiche per settori e territori (di cui 28 finanziati dal FESR e 24 dal FSE).
Le risorse indicate nel QSN 2007-2013 ammontano a circa 60,1 miliardi di euro: si tratta di oltre 28,5 miliardi di fondi strutturali provenienti dalla UE e di circa 31,6 miliardi di risorse di cofinanziamento nazionale (iscritti sul Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie previsto dalla legge n. 183/1987), destinati a a finanziare i tre Obiettivi prioritari di sviluppo, come evidenziato nella tavola che segue: finanziare i tre Obiettivi prioritari di sviluppo, come evidenziato nella tavola che segue:
(milioni di euro)
Obiettivi | Contributi UE | Cofinanziamento nazionale | Totale |
Convergenza | 21.640,4 | 21.958,9 | 43.599,3 |
Competitività | 6.324,9 | 9.489,5 | 15.814,4 |
Cooperazione territoriale | 546,4 | 159,2 | 705,6 |
TOTALE | 28.511,7 | 31.607,6 | 60.119,3 |
Fonte. RGS – IGRUE.
Rispetto all’ammontare iniziale indicato nel QSN 2007-2013, il Piano di Azione Coesione (PAC), approvato a novembre 2011, ha determinato una rimodulazione delle risorse attraverso la riduzione della quota di cofinanziamento nazionale.
Pertanto, a seguito delle prime due fasi attuative del Piano, il contributo totale per la politica di coesione è stato rideterminato nel seguente importo:
(milioni di euro)
Obiettivi | Contributo originario | Contributo dopo PAC |
Convergenza | 43.599,3 | 38.07,9 |
Competitività | 15.814,4 | 15.457,5 |
Cooperazione territoriale | 705,6 | 705,6 |
TOTALE | 60.119,3 | 54.371,0 |
Fonte: RGS-IGRUE
Si segnala che l’ammontare del contributo totale, qui indicato (54,371 miliardi) non tiene ancora conto delle riduzioni disposte con la terza e ultima fase di riprogrammazione del Piano di Azione Coesione, definita nel dicembre 2012, che ha determinato una ulteriore riduzione del cofinanziamento nazionale per circa 4,9 miliardi.
Si ricorda che tali risorse recuperate a valere sulla quota di cofinanziamento nazionale sono state utilizzate al fine di attuare, nell’ambito del Piano di Azione Coesione, interventi al di fuori dai Programmi operativi.
Per l’ultima trance di risorse recuperate dal Piano di Azione Coesione, si è ancora in attesa delle relative decisioni comunitarie.
Secondo i dati forniti dal Ministro per la coesione territoriale Barca, l’ammontare delle risorse disponibili per i programmi operativi attuativi dei fondi strutturali viene indicato in 49,497 miliardi. (comunicato stampa del 9 gennaio 2013).
L’analisi dei dati di attuazione degli interventi cofinanziati dai Fondi strutturali fornisce, per ciascun Obiettivo, un quadro d’insieme dell’avanzamento finanziario degli interventi europei al 31 dicembre 2012.
Nella tabella che segue è esposto lo stato di attuazione finanziaria per Obiettivo prioritario, in cui sono evidenziati rispetto al contributo totale - ossia all’importo complessivamente stanziato nel periodo di programmazione previsto nel piano finanziario dei Programmi – gli impegni assunti e i pagamenti effettuati dai beneficiari finali.
(milioni di euro)
Obiettivi | Contributo totale | Impegno | Pagamento totale | % imp su contr. | % pag. su contr. |
Convergenza | 38.207,9 | 27.889,1 | 11.860,3 | 73,0 | 31,0 |
Competitività | 15.457,5 | 11.449,6 | 7.583,5 | 74,1 | 49,1 |
Cooperazione territoriale | 705,6 | 499,3 | 265,0 | 70,8 | 37,6 |
TOTALE | 54.371,0 | 39.838,0 | 19.708,8 | 73,3 | 36,2 |
Fonte: RGS-IGRUE
Nel complesso, lo stato di attuazione dei Fondi strutturali si attesta, per ciò che attiene agli impegni complessivamente assunti al 31 dicembre 2012, ad un valore pari a oltre il 73% del contributo totale, mentre per quanto concerne i pagamenti, la percentuale si mantiene più bassa, pari al 36%.
Il risultato migliore sotto il profilo dell’attuazione finanziaria è registrato dall’Obiettivo Competitività regionale ed Occupazione, con pagamenti, al 31 dicembre 2012, pari a circa il 49,1% delle risorse per esso stanziate.
Anche con riferimento ai Fondi strutturali, il FESR denota un livello di attuazione al 31 dicembre 2012 inferiore rispetto al FSE, che mostra migliori performance sia sotto il profilo degli impegni che dei pagamenti.
(milioni di euro)
Fondo | Contributo totale | Impegno | Pagamento totale | % imp su contr. | % pag. su contr. |
FESR | 39.683,3 | 29.168,2 | 12.805,1 | 73,5 | 32,3 |
FSE | 14.687,7 | 10.669,9 | 6.903,8 | 72,6 | 47,0 |
TOTALE | 54.371,0 | 39.838,0 | 19.708,8 | 73,3 | 36,2 |
Fonte: RGS-IGRUE
In merito allo stato di attuazione degli interventi strutturali, la Relazione evidenzia che, al fine di superare le forti criticità registrate nell'avanzamento dei Programmi Operativi fino al 2010, con la delibera CIPE n. 1/2011, in accordo con le Regioni, le Amministrazioni centrali interessate e il partenariato economico e sociale, sono state adottate misure volte ad accelerare la realizzazione dei programmi cofinanziati, in particolare attraverso la fissazione di target di impegno alle date del 31 maggio e 31 dicembre 2011 e di target di spesa certificata alla Commissione europea al 31 ottobre 2011, prevedendo una sanzione finanziaria in caso di mancato raggiungimento degli stessi, graduata in funzione della distanza dai traguardi individuati.
In coerenza con tale impostazione, con l’adozione del Piano di Azione Coesione, dello scorso ottobre 2011, il Governo ha disegnato un’azione strategica di rilancio del Sud, che punta alla concentrazione degli investimenti in quattro ambiti prioritari di interesse strategico nazionale (Istruzione, Agenda digitale, Occupazione e Infrastrutture ferroviarie), attingendo ai fondi che si rendono disponibili, attraverso una riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale, nell’ambito dei programmi operativi delle Regioni Convergenza e, in parte, dei programmi delle altre regioni del Mezzogiorno (Sardegna, Molise e Abruzzo), che, dato il forte ritardo di attuazione, rischiano il disimpegno automatico delle risorse.
I dati di monitoraggio, al 31 dicembre 2012, se confrontati con quelli dei due anni precedenti, risentono significativamente degli effetti delle misure di accelerazione dell'attuazione poste in atto.
In particolare, gli impegni sono passati complessivamente dal 42% del 2011 a oltre il 73% sul totale delle risorse programmate, mentre la spesa è aumentata dal 18 al 36%.
In particolare, relativamente all’obiettivo Convergenza, gli impegni sono passati dal 40 al 73% sul totale delle risorse programmate, mentre i pagamenti sono aumentati dal 14 al 31%.
Per quanto riguarda l’obiettivo Competitività, gli impegni sono passati dal 50 al 74% sul totale delle risorse programmate, mentre i pagamenti sono aumentati dal 28 al 49%.
Su tali percentuali particolarmente positive incide, tuttavia, la riduzione complessiva del contributo totale per l’attuazione dei fondi strutturali, determinata dal Piano di Azione Coesione.
Nella tavola successiva sono indicati i programmi operativi, nazionali e regionali, le cui risorse finanziarie sono state oggetto di riduzione del cofinanziamento nazionale. Le risorse recuperate sono state destinate agli interventi del Piano di Azione Coesione.
Nelle tavole successive sono indicati, sia per fondo strutturale che per obiettivo, le risorse impegnate e i pagamenti effettuati alla data del 31 dicembre 2012 sugli interventi cofinanziati dai Fondi strutturali UE 2007/2013.
Fonte: RGS-IGRUE
Per quanto concerne l’Obiettivo Convergenza, il FESR - che finanzia i Programmi di competenza delle regioni (POR) Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia, nonché alcuni Programmi gestiti dalle Amministrazioni centrali dello Stato (PON) e i due Programmi interregionali nei settori energia (POIN Energia) e turismo (POIN Turismo) - evidenzia alla data del 31 dicembre 2012 un importo di impegni complessivamente assunti e di pagamenti effettuati pari, rispettivamente, al 73 per cento e al 28,8 per cento del contributo complessivo.
Nello specifico, l'avanzamento della spesa mostra (si veda, al riguardo, la tabella successiva) che, oltre al Programma Interregionale Attrattori e al Programma Nazionale Reti e mobilità, tre dei cinque Programmi Regionali (POR) dell'Obiettivo Convergenza sono ancora in ritardo rispetto alla media (si tratta dei POR Calabria, Campania e Sicilia), figurando al di sotto della media dei Programmi FESR.
I Programmi Convergenza FSE nel 2012 hanno raggiunto un livello medio di attuazione, con riguardo ai pagamenti, intorno al 40,8 per cento. Fa eccezione il programma della Campania il cui stato di avanzamento è intorno al 25 per cento.
L’ObiettivoCompetitività regionale e occupazione (CRO) si applica alle aree del Centro-Nord dell’Italia e nelle regioni del Mezzogiorno non ricomprese nell’Obiettivo Convergenza.
Nell'area dell'Obiettivo Competitività lo stato dell'attuazione, sempre valutato sulla base del dato di spesa (pagamenti), è nettamente più elevato rispetto all'Obiettivo Convergenza (oltre il 49 per cento rispetto al 31 per cento dell’obiettivo Convergenza).
Gli impegni complessivamente assunti e i pagamenti effettuati per i programmi regionali cofinanziati dal FESR risultano pari, rispettivamente, al 72,5 per cento e al 45,5 per cento, quelli cofinanziati dal FSE risultano leggermente migliori, con una percentuale di pagamenti sul complesso dei contributi, pari a circa il 52,7 per cento. Tra i POR finanziati dal FESR, quelli che presentano valori sotto media sono soprattutto quelli delle regioni Friuli, Lazio e Molise. Tra i Programmi FSE, quelli delle regioni Abruzzo, Lazio, Molise e Umbria presentano valori inferiori alla media.
L’Obiettivo Cooperazione territoriale, che si applica ai programmi Interreg, tutti finanziati dal FESR, evidenzia uno stato di attuazione del 73,5% per quanto riguarda gli impegni complessivamente assunti e del 37,5% per ciò che concerne i pagamenti.
Nelle tabelle seguenti è riportata la ripartizione regionale delle risorse UE per Fondo ed Obiettivo con i relativi impegni e pagamenti alla data del 31 dicembre 2012 (fonte: RGS-IGRUE).
Si ricorda che al fine di ottenere risultati più incisivi nell’utilizzo dei fondi comunitari, e considerando taluni ritardi accertati alla fine del 2010 - sia con la delibera CIPE n. 1 del 2011 che con il Piano di Azione Coesione definito dal Governo Monti nel novembre 2011 - è stato introdotto il principio dei target, cioè la determinazione di obiettivi di spesa intermedi (target) al fine di sottoporre le amministrazioni a svolgere in maniera più determinata le attività per la realizzazione degli interventi, in modo da evitare il disimpegno automatico dei fondi.
In particolare sono stati fissati target di impegno alle date del 31 maggio e 31 dicembre 2011 e di target di spesa certificata alla Commissione europea al 31 ottobre 2011, prevedendo una sanzione finanziaria in caso di mancato raggiungimento degli stessi, graduata in funzione della distanza dai traguardi individuati.
Attraverso l’indicatore della spesa certificata, con cadenza periodica, si evidenziano i programmi che non hanno raggiunto l’obiettivo (target) e che quindi saranno assoggettati ad una riduzione dei finanziamenti.
Nell’ultima certificazione del 31 dicembre 2012 soltanto un programma operativo su 52, il POIN “Attrattori culturali, naturali e turismo”, non ha raggiunto l’obiettivo previsto, perdendo conseguentemente 33,3 milioni di euro di finanziamenti. Nella tabella seguente sono evidenziati i target in termini di spesa certificata (dati in milioni di euro) dei singoli programmi operativi.
Secondo il Ministero per la coesione territoriale, l’indicazione dello stato di utilizzo dei fondi, pur fornendo una indicazione sommaria dello stato di avanzamento dei programmi operativi attuativi dei fondi strutturali - sia come impegni, ma soprattutto come pagamenti – non riesce, tuttavia, ad evidenziare con chiarezza l’effettivo andamento del procedimento (non sarebbe infatti possibile comprendere l’applicazione della regola dell’n+2 ai fini del disimpegno delle risorse, non conoscendo l’ammontare delle risorse dell’annualità n da spendere entro i 2 esercizi successivi, senza avere a disposizione l’esposizione pluriennale delle risorse). Invece, il sistema dei target mette in evidenza l’ammontare dell’obiettivo da raggiungere per ciascun programma, in termini di spesa certificata, fermo restando il 100 per cento al 31 dicembre 2015 (n+2 del 31 dicembre 2013)
La tavola che segue riporta – in valori assoluti - l’evoluzione della spesa certificata per singolo programma operativo al 31 dicembre di ogni annualità (dati in milioni di euro).