Nell’ambito dei lavori per la realizzazione del  Sistema europeo comune di asilo, il 13 dicembre 2011 è stata approvata la Direttiva 2011/95/UE recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta.

Permangono tuttora all’esame delle istituzioni UE le seguenti proposte legislative:

• proposta di regolamento che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di asilo (COM(2008)820) (rifusione del regolamento CE n. 343/2003, cd. regolamento Dublino II), L’esame della proposta in seconda lettura da parte del Parlamento europeo è previsto per il 16 aprile 2013, sulla base di un testo di compromesso concordato con il Consiglio alla fine del mese di novembre 2012 e su cui il Consiglio ha espresso un accordo politico nella riunione del 6 dicembre scorso. 
• proposta modificata di direttiva relativa a procedure per la concessione e la revoca dello status conferito dalla protezione internazionale (COM(2011)319) (rifusione della direttiva 2005/85/CE) (la proposta dovrebbe essere esaminata dal Parlamento europeo il 16 aprile 2013);
• proposta modificata di direttiva recante norme per l’accoglienza dei richiedenti asilo (COM(2011)320) ( rifusione della direttiva 2003/9/CE); Il 25 ottobre 2012 il Consiglio ha approvato il testo concordato con il Parlamento europeo in sede negoziale. La proposta dovrebbe essere esaminata dal Parlamento europeo il 16 aprile 2013;
• proposta modificata di regolamento che istituisce l'"EURODAC" per il confronto delle impronte digitali per l’efficace applicazione del regolamento (CE) n. 343/2003 (Dublino II) e per le richieste di confronto con i dati Eurodac presentate dalle autorità di contrasto degli Stati membri e da Europol a fini di contrasto (COM(2012)254). (la proposta dovrebbe essere esaminata dal Parlamento europeo il 16 aprile 2013);

Si ricorda infine che l’11 maggio 2011 è stata approvata la direttiva 2011/51/UE del Parlamento europeo e del Consiglio che estende ai beneficiari di protezione internazionale l’ambito applicazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo.

La realizzazione del Sistema comune europeo di asilo, costitusce l’ esito ultimo di un processo di progressivo avvicinamento delle legislazioni nazionali in materia le cui tappe sono state delineate nei programmi pluriennali per lo spazio di libertà sicurezza e giustizia, succedutisi a partire dal 1999. La prima fase del processo (1999-2004, con i programmi pluriennali di Tampere e dell’Aia) ha comportato l'adozione di un importante numero di strumenti giuridici che istituiscono norme minime comuni circa le condizioni di accoglienza per richiedenti asilo (direttiva 2003/9/CE), le procedure di asilo (direttiva 2005/85/CE) e i requisiti per l'attribuzione della qualifica di persona bisognosa di protezione internazionale (direttiva 2004/83/CE), ma anche norme per la determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo (il cosiddetto "sistema di Dublino"). Il cd sistema di Dublino, attualmente in vigore,  si basa essenzialmente sul Regolamento (CE) n. 343/2003 (regolamento Dublino II) volto a determinare quale Stato membero sia competente ad esaminare una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri dell’Unione europea. Attraverso il regolamento è stato integrato nel quadro giuridico dell’unione il contenuto della preesistente Convenzione di Dublino relativa alla competenza degli Stati membri nel trattamento delle domande.  

La seconda fase del processo, attualmente in corso e recante la definitiva realizzazione di un sistema comune europeo di asiloprevede, come già ricordato, la revisione della citata normativa vigente.

Le modifiche al Regolamento Dublino II

Ai sensi del Regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio (cd. regolamento Dublino II) un unico Stato membro è competente per l’esame di una domanda d'asilo. Se un cittadino di un paese terzo chiede asilo in uno Stato membro diverso da quello che risulta competente ai sensi del regolamento, quest’ultimo prevede una procedura di trasferimento del richiedente asilo verso lo Stato membro competente, secondo i seguenti criteri: criteri relativi al principio dell'unità del nucleo familiare (Se il richiedente asilo è un minore non accompagnato, è competente per l'esame della domanda di asilo lo Stato membro nel quale si trova legalmente un suo familiare); criteri relativi al rilascio di permessi di soggiorno o visti (Lo Stato membro che ha rilasciato al richiedente asilo un permesso di soggiorno o un visto valido è competente per l’esame della domanda d'asilo); criteri relativi all'ingresso o al soggiorno illegali in uno Stato membro ( Se il richiedente asilo ha varcato illegalmente le frontiere di uno Stato membro, quest'ultimo è competente per l’esame della sua domanda di asilo. Questa responsabilità cessa 12 mesi dopo la data di attraversamento clandestino della frontiera).

La proposta di modifica del regolamento, presentata dalla Commissione europea e tuttora all’esame delle istituzioni UE, riformula alcune disposizioni allo scopo di garantire un'applicazione più uniforme del regolamento, introduce una nuova disposizione sullo scambio di informazioni utili prima del trasferimento, e, per quanto riguarda i casi di particolare pressione su alcuni Stati membri che presentano capacità limitate di accoglienza e assorbimento, prevede una nuova procedura (meccanismo di emergenza) per consentire la sospensione dei trasferimenti ai sensi della procedura Dublino verso lo Stato membro competente. Tale procedura sarebbe attivabile anche laddove sussista il rischio che, a seguito di un trasferimento secondo Dublino, il richiedente non benefici di norme di protezione adeguate nello Stato membro competente, in particolare in termini di condizioni di accoglienza e accesso alla procedura di asilo.

L’esame della proposta, che segue la procedura legislativa ordinaria, è risultato particolarmente impegnativo, soprattutto per la contrarietà manifestata dalla maggior parte degli Stati membri nei confronti l’introduzione del meccanismo di emergenza. Al fine di raggiungere un accordo, l’8 giugno 2012 il Consiglio ha formalmente presentato la proposta di introdurre, in alternativa o parallelamente al meccanismo di emergenza, un meccanismo di allarme rapido, di preparazione e di gestione delle crisi. Tale meccanismo sarebbe volto a valutare il funzionamento pratico dei regimi nazionali in materia di asilo, assistere gli Stati membri in stato di necessità ed evitare crisi in materia di asilo. e si concentrerebbe pertanto sull'adozione di misure intese a evitare lo sviluppo delle crisi in materia di asilo piuttosto che affrontarne le conseguenze a posteriori. L’Italia si sarebbe espressa favorevolmente sia sul meccanismo di allarme rapido che sul meccanismo di emergenza. Nel corso del mese di novembre 2012, nell’ambito di negoziati informali, il Consiglio e il Parlamento europeo hanno concordato un testo di compromesso che esclude la sospensione dei trasferimenti ma prevede il meccanismo di allarme rapido, di preparazione e di gestione delle crisi. Il testo prevede tuttavia che uno Stato membro, destinatario di una domanda di asilo ma non competente a trattarla, prosegua comunque l’esame della domanda qualora il trasferimento del richiedente verso lo Stato membro responsabile della procedura ai sensi del regolamento sia considerato impossibile a causa, ad esempio, di gravi inefficienze in materia di procedure e di condizioni di accoglienza riscontrate in tale Stato. Il Consiglio ha raggiunto l’accordo politico sul testo di compromesso nella riunione del 6 dicembre scorso. Il Parlamento europeo dovrebbe approvare formalmente il testo nella seduta del prossimo 16 aprile.

Ufficio europeo di sostegno all’asilo (EASO)

Tra le misure di cooperazione pratica si segnala che dal giugno 2011 è operativo l’Ufficio europeo di sostegno all’asilo con sede a La Valletta. (direttore esecutivo: Robert Visser).

Istituito con il Regolamento (UE) n.439/2010 l’Ufficio ha le seguenti finalità:

• facilitare, coordinare e rafforzare la cooperazione pratica in materia di asilo fra gli Stati membri e contribuire a una migliore attuazione del Sistema europeo comune di asilo;
• fornire un sostegno operativo efficace agli Stati membri i cui sistemi di asilo e accoglienza sono sottoposti ad una pressione particolare, facendo appello a tutte le risorse utili a sua disposizione, che possono includere il coordinamento delle risorse fornite dagli Stati membri alle condizioni previste dal regolamento stesso;
• prestare assistenza scientifica e tecnica in relazione alle politiche e alla legislazione dell'Unione in tutti i settori che hanno ripercussioni dirette o indirette sull’asilo, in quanto fonte indipendente di informazioni su tutte le questioni rientranti in tali ambiti.

Per quanto riguarda la dimensione esterna, in accordo con la Commissione, l'Ufficio di sostegno coordina gli scambi di informazioni e altre azioni relativamente al reinsediamento intraprese dagli Stati membri con l'obiettivo di far fronte alle esigenze di protezione internazionale dei rifugiati nei paesi terzi e di dar prova di solidarietà ai paesi di accoglienza. Nell'ambito del suo mandato, l'Ufficio di sostegno può inoltre cooperare con le autorità competenti dei paesi terzi su aspetti tecnici, in particolare nell'intento di promuovere ed assistere il rafforzamento delle capacità nell'ambito dei sistemi di asilo ed accoglienza di tali paesi terzi, nonché di attuare programmi di protezione regionale e altre azioni pertinenti in grado di fornire soluzioni durature.

Programma europeo di reinsediamento dei rifugiati

L’Unione europea si è inoltre dotata di un programma comune per favorire il reinsediamento dei rifugiati (Comunicazione della Commissione COM(2009)447). Il programma si riferisce esclusivamente ai reinsediamenti negli Stati membri UE, su base volontaria, di persone che già beneficiano di protezione internazionale in un Paese terzo e non riguarda pertanto la redistribuzione interna dei rifugiati tra Stati membri UE.

In questo quadro il 31 marzo 2012 è stata adottata la decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che introduce le priorità in materia di reinsediamento dei rifugiati per il 2013, come pure nuove norme sul sostegno finanziario agli Stati membri coinvolti.

In base alla nuova decisione, gli Stati membri che parteciperanno al programma di reinsediamento avranno il diritto di ricevere dal Fondo europeo per i rifugiati un importo fisso pari a:

-  6.000 euro per ciascun rifugiato reinsediato, se lo Stato richiede siffatta compensazione per la prima volta;

-  5.000 euro per rifugiato, se anteriormente lo Stato ha già richiesto una volta tale compensazione;

-  4.000 euro per tutti gli altri Stati.

La decisione introduce inoltre sei priorità dell'UE in materia di reinsediamento per il 2013, che comprendono i rifugiati e gli sfollati nelle seguenti regioni:

-  rifugiati congolesi della regione dei Grandi Laghi (Burundi, Malawi, Rwanda, Zambia);

-  rifugiati provenienti dall'Iraq in Turchia, Siria, Libano e Giordania;

-  rifugiati afghani in Turchia, Pakistan e Iran;

-  rifugiati somali in Etiopia;

-  rifugiati birmani in Bangladesh, Malaysia e Thailandia;

-  rifugiati eritrei nel Sudan orientale.

Verso un sistema europeo di ricollocazione

Si segnala infine che nel giugno 2009 la Commissione ha adottato il progetto pilotaEUREMA (EU Relocation Malta Project – Progetto UE di ricollocazione da Malta), cofinanziato dal Fondo europeo per i rifugiati per un importo di circa 2 milioni di euro, per la ricollocazione di 260 beneficiari di protezione internazionali dall’isola di Malta in altri Stati membri, su base volontaria.  Al progetto, la cui prima fase di è conclusa nell’estate 2011, hanno partecipato dieci Stati membri (Francia, Germania, Regno Unito, Portogallo, Lussemburgo, Ungheria, Polonia, Slovenia, Slovacchia e Romania). Per il periodo 2011-2012 otto Stati membri (Belgio, Ungheria, Lituania, Polonia, Portogallo, Romania e Slovacchia), attraverso la seconda fase del progetto EUREMA, e cinque Stati membri, attraverso accordi bilaterali (Germania, Spagna. Olanda, Irlanda e Danimarca, accordi per la ricollocazione sono stati conclusi anche con Norvegia e Svizzera) si sono impegnati ad accogliere complessivamente 392 rifugiati.

Oltre che ad alleggerire la pressione sull’isola, il progetto pilota ha costituito l’occasione per verificare la possibilità di istituire un vero e proprio meccanismo permanente UE di ricollocazione interna, che, su base volontaria, permetta di ridistribuire in termini di maggiore equità tra i diversi Stati membri i beneficiari di protezione internazionale presenti in Stati membri particolarmente esposti al fenomeno, al fine ultimo di garantire standard di accoglienza costantemente adeguati in tutto il territorio dell’Unione europea. Una proposta relativa all’istituzione di tale meccanismo dovrebbe essere presentata dalla Commissione europea nel corso del 2012 (si veda, in particolare, la Comunicazione sul rafforzamento della solidarietà all’interno dell’UE in materia di asilo COM(2011)835 del 2 dicembre 2011).

A tale proposito si segnala che sia il Parlamento europeo, nella risoluzione sul programma di Stoccolma adottata il 25 novembre 2009, che il Governo italiano, in particolare nel corso del Consiglio giustizia e affari interni del giugno 2009, hanno segnalato l’opportunità che i meccanismi di ricollocazione interna abbiano carattere obbligatorio.

Un’accurata valutazione di EUREMA da parte della Commissione, in collaborazione con Malta e gli altri Stati membri coinvolti, è stata espressamente richiesta dal Consiglio giustizia e affari interni dell’8 marzo 2012, nelle sue conclusioni relative ad un “Quadro comune per una per una reale e concreta solidarietà nei confronti degli Stati membri i cui sistemi di asilo subiscono particolari pressioni”. 

Gli eventi verificatisi in Nord Africa nel corso del 2011 hanno indotto le istituzioni UE ad affrontare il tema del rafforzamento della cooperazione con i paesi della sponda sud del Mediterraneo in materia di immigrazione e sicurezza. Nella Comunicazione del 24 maggio 2011  “Dialogo con i paesi del Sud del Mediterraneo per la migrazione, la mobilità e la sicurezza” (COM(2011)292), la Commissione europea ha presentato proposte politiche e misure operative di lungo termine che investono gli ambiti della migrazione, della mobilità, dell’integrazione e della protezione internazionale.  In seguito alla piena approvazione di tali proposte da parte del Consiglio europeo del 23-24 giugno, l'Unione ha avviato a partire dal mese di ottobre 2011, dialoghi in materia di migrazione, mobilità e sicurezza con la Tunisia e il Marocco e iniziato i preparativi necessari per un dialogo con l'Egitto. Seguiranno dialoghi dello stesso tipo con altri paesi del Mediterraneo meridionale, in particolare con la Libia, non appena la situazione politica lo permetterà.

I dialoghi consentiranno all'UE e ai paesi partner di discutere tutti gli aspetti della loro possibile cooperazione per la gestione dei flussi migratori e della circolazione delle persone, al fine di concludere partenariati per la mobilità.

Il “Dialogo con i paesi del Sud del Mediterraneo per la migrazione, la mobilità e la sicurezza” rientra a pieno titolo tra gli strumenti dell’Approccio globale in materia di migrazione, che costituisce l’orientamento politico generale in materia, elaborato dall’Unione europea a partire dal 2005.

A tale proposito si ricorda che il documento “Approccio globale in materia di migrazione: azioni prioritarie incentrate sull'Africa e il Mediterraneo”, fu adottato nel 2005, in attuazione del programma dell’Aia per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia 2005-2009. E’ del 18 novembre 2011 la comunicazione “L’approccio globale in materia di migrazione e mobilità” (COM(2011)743), nella quale i principi già delineati nel 2005 vengono aggiornati alla luce dell’evoluzione normativa dell’Unione europea e dei recenti cambiamenti nel Mediterraneo del Sud. L’approccio globale mira a formulare politiche coerenti ed integrate che abbraccino tutte le fasi del fenomeno (cause di fondo, politiche in materia di ingresso e ammissione, politiche in materia di integrazione e rimpatrio) facendo convergere le attività di differenti settori (sviluppo, affari sociali e impiego, relazioni esterne, giustizia e affari interni) e promuovendo una stretta collaborazione con i paesi d’origine e di transito, ispirata ai principi di solidarietà e condivisione delle responsabilità.