In apertura della legislatura, l’articolo 25 del D.L. 112/2008 ha introdotto il meccanismo del c.d. taglia-oneri amministrativi, finalizzato alla misurazione degli oneri amministrativi derivanti daobblighi informativinelle materie affidate alla competenza dello Stato ed alla loro riduzioneentro il 31 dicembre 2012, per una quota complessiva del 25 per cento, ottemperando così all’impegno assunto in sede di Unione europea dallo Stato italiano.

Il meccanismo, come novellato dall’art. 6, co. 2, lett. f), del D.L. 70/2011, consta di tre passaggi fondamentali

• l’approvazione da parte del Consiglio dei ministri, di un programma di misurazione degli oneri amministrativi (comma 1);
• l’adozione da parte di ciascun Ministro di un piano di riduzione degli oneri amministrativi, che definisce le misure normative, organizzative e tecnologiche finalizzate al raggiungimento dell’obiettivo della riduzione stessa (comma 3); tali piani confluiscono nel Piano d’azione per la semplificazione e la qualità della regolazione, già istituito dall’art. 1, co. 2, D.L. 4/2006, che deve essere approvato dal Consiglio dei Ministri e trasmesso alle Camere;
• sulla base degli esiti della misurazione degli oneri amministrativi gravanti su ciascun settore, congiuntamente ai piani ministeriali, il Governo adotta uno o più regolamenti di delegificazione su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e del Ministro per la semplificazione normativa, di concerto con il Ministro o i Ministri competenti, contenenti gli interventi normativi volti a ridurre gli oneri amministrativi gravanti sulle imprese e sui cittadini nei diversi settori ed a semplificare e riordinare la relativa disciplina.

Si stabiliscono, inoltre, alcune specifiche modalità operative per l’estensione del meccanismo taglia-oneri alle regioni e agli enti locali, prevedendo che questi adottino, nell’ambito delle rispettive competenze, interventi di tipo normativo, amministrativo o organizzativo tesi alla riduzione degli oneri amministrativi, da stabilirsi sulla base delle risultanze delle attività di misurazione.

Per coordinare le attività di misurazione e le iniziative di riduzione da parte dei diversi livelli istituzionali, la novella prevede l’istituzione di un comitato paritetico in seno alla Conferenza unificata.

I membri del Comitato, pari a dodici, sono per metà designati da autorità centrali, ovvero due dal Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione; due dal Ministro per la semplificazione normativa, due dal Ministro per i rapporti con le regioni, e per metà dalla Conferenza unificata, di cui tre tra i rappresentanti delle regioni, uno tra quelli delle province e due tra quelli dei comuni.

Secondo quanto previsto dall’art. 6, co. 3, del D.L. 70/2011, anche le autorità amministrative indipendenti con funzioni di vigilanza e garanzia, effettuano, nell'ambito dei propri ordinamenti e con le risorse disponibili a legislazione vigente, la misurazione degli oneri amministrativi a carico delle imprese con l'obiettivo di ridurre tali oneri entro il 31 dicembre 2012. A tal fine, possono proporre le misure legislative e regolamentari ritenute funzionali all’obiettivo.

Al meccanismo descritto si è affiancato successivamente un nuovo procedimento per la rimozione degli oneri amministrativi, previsto dall’art. 8 della L. 180/2011 (c.d. Statuto delle imprese), che è stato ampiamente integrato dall’art. 3, del D.L. 5/2012 (c.d. decreto semplificazioni).

L’articolo 8 dello Statuto delle imprese prevede, sin dalla versione originaria, un obbligo di compensazione degli oneri amministrativi, in base al quale negli atti normativi e nei provvedimenti amministrativi a carattere generale che regolano l'esercizio di poteri autorizzatori, concessori o certificatori, nonché l'accesso ai servizi pubblici o la concessione di benefici, non possono essere introdotti nuovi oneri regolatori, informativi o amministrativi a carico di cittadini, imprese e altri soggetti privati senza contestualmente ridurne o eliminarne altri, per un pari importo stimato, con riferimento al medesimo arco temporale (comma 1).

Con la medesima finalità di garantire la trasparenza amministrativa, già l’art. 6, co. 2, lett. b), numero 5, del D.L. 70/2011 prescriveva a carico delle amministrazioni dello Stato l’obbligo di allegareai regolamenti ministeriali o interministeriali ovvero ai provvedimenti amministrativi a carattere generale adottati per regolare l’esercizio di poteri autorizzatori, concessori o certificatori, l’accesso ai servizi pubblici o la concessione di benefici un elenco degli oneri informativi a carico dei cittadini e delle imprese, introdotti ovvero eliminati in virtù degli atti medesimi. 

Nel corso del 2012, ad opera del citato decreto-legge semplificazioni, è stato modificato il comma 2 della disposizione, che nella formulazione originaria, rendeva obbligatoria – ferma restando la disciplina dell’analisi di impatto della regolazione (AIR) – una apposita valutazione preventiva degli oneri previsti dagli schemi di provvedimenti normativi e amministrativi.

In sostituzione di tale disposizione, i nuovi commi da 2 a 2-septies introducono un meccanismo più complesso, che può essere sintetizzato come di seguito.

Le amministrazioni statali devono trasmettere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri entro il 31 gennaio di ogni anno una relazione a consuntivo dell’anno precedente, relativa agli oneri amministrativi a carico di cittadini ed imprese, introdotti ed eliminati con gli atti normativi approvati nel corso dell'anno medesimo (comma 2), compresi quelli introdotti con atti di recepimento di direttive comunitarie che determinano livelli di regolazione superiore a quelli minimi richiesti dalle direttive medesime. A tal fine, gli oneri sono valutati come nelle relative analisi di impatto della regolamentazione (AIR). L’inclusione nella valutazione (consuntiva) degli oneri amministrativi di quelli introdotti nel recepimento di direttive comunitarie, è correlata a quella (preventiva) già prevista dalla normativa vigente, ed in particolare dalla Legge 183/2011. 

La disposizione specifica cosa debba intendersi per “oneri amministrativi”, individuandoli nei “costi degli adempimenti cui cittadini ed imprese sono tenuti nei confronti delle pubbliche amministrazioni nell'ambito del procedimento amministrativo, compreso qualunque adempimento comportante raccolta, elaborazione, trasmissione, conservazione e produzione di informazioni e documenti alla pubblica amministrazione”.

Entro il 31 marzo di ciascun anno, dovrà essere pubblicata sul sito del Governo una relazione complessiva, che il Dipartimento della funzione pubblica predispone sulla base delle relazioni delle amministrazioni, sentite le associazioni imprenditoriali e le associazioni dei consumatori rappresentative a livello nazionale ai sensi del Codice del consumo e previa verifica a cura del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio dei Ministri (comma 2-bis). Tale relazione contiene il bilancio annuale degli oneri amministrativi introdotti e eliminati, indicando il risultato con riferimento a ciascuna amministrazione.

La relazione è strumentale all’adozione di misure di compensazione tese a ridurre gli oneri amministrativi nei settori e per le amministrazioni in cui si evidenzi che gli oneri introdotti dalle disposizioni normative sono superiori a quelli eliminati, ponendo così il presupposto di interventi di “pareggio”. A tal fine, il comma 2-ter prevede che si proceda alla suddetta riduzione con atti normativi adottati, entro novanta giorni dalla pubblicazione della relazione generale e previa consultazione delle associazioni imprenditoriali e le associazioni dei consumatori rappresentative a livello nazionale, nel rispetto di alcuni princìpi e criteri direttivi puntualmente indicati dal comma 2-ter.

I criteri sono: a) proporzionalità degli adempimenti amministrativi alle esigenze di tutela degli interessi pubblici coinvolti in relazione ai diversi soggetti destinatari, nonché alla dimensione dell'impresa e al settore di attività; b) eliminazione di dichiarazioni, attestazioni, certificazioni, comunque denominati, nonché degli adempimenti amministrativi e delle procedure non necessari rispetto alla tutela degli interessi pubblici in relazione ai soggetti destinatari e alle attività esercitate; c) utilizzo delle autocertificazioni e, ove necessario, delle attestazioni e delle asseverazioni dei tecnici abilitati nonché delle dichiarazioni di conformità da parte dell'Agenzia delle imprese; d) informatizzazione degli adempimenti e delle procedure amministrative, secondo la disciplina del Codice dell’amministrazione digitale, adottato con decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82; e) coordinamento delle attività di controllo al fine di evitare duplicazioni e sovrapposizioni, assicurando la proporzionalità degli stessi in relazione alla tutela degli interessi pubblici coinvolti.

Nel rispetto di questi principi generali, l’atto normativo da utilizzare varia in relazione alla fonte degli oneri:

1. per la riduzione di oneri amministrativi di competenza statale previsti da leggi, occorre adottare, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, uno o più regolamenti di delegificazione, ai sensi dell'articolo 17, co. 2, della legge n. 400/1988 (comma 2-ter);
2. per la riduzione di oneri amministrativi previsti da regolamenti si procede, con regolamenti governativi (non di delegificazione) adottati ai sensi dell'articolo 17, co. 1, della legge n. 400/1988 (comma 2-quater);
3. per la riduzione di oneri amministrativi previsti da regolamenti ministeriali, si procede con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell'articolo 17, co. 3, della legge n. 400/1988 (comma 2-quinquies).

Infine, il comma 2-septies esclude dall’applicazione dell’art. 8, come riformulato, gli atti normativi in materia tributaria, creditizia e di giochi pubblici.

Oltre ad introdurre disposizioni in materia di compensazione di oneri, l’articolo 3 del D.L. 5/2012, ai commi da 3-bis a 3-octies, prevede nuove  misure per la riduzione degli oneri amministrativi gravanti sulle amministrazioni pubbliche. In primo luogo, si distingue la riduzione degli oneri amministrativi, a seconda che riguardi materie di competenza regionale ovvero di competenza statale.

Nella prima ipotesi, ossia per gli oneri nelle materie dicompetenza regionale, è previsto il ricorso, ai fini del rispetto del principio di leale collaborazione, a pareri, accordi o intese in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano o di Conferenza unificata.

Per le materie di competenza regionale i commi 3-bis e 3-sexies richiamano l’art. 20-ter della legge n. 59 del 1997, introdotto dalla legge n. 246 del 2005 che stabilisce che il Governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, in attuazione del principio di leale collaborazione, concludono, in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano o di Conferenza unificata, anche sulla base delle migliori pratiche e delle iniziative sperimentali statali, regionali e locali, accordi ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281 decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, o intese ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003 n. 131 per il perseguimento delle comuni finalità di miglioramento della qualità normativa nell'àmbito dei rispettivi ordinamenti, al fine, tra l'altro, di:

• favorire il coordinamento dell'esercizio delle rispettive competenze normative e svolgere attività di interesse comune in tema di semplificazione, riassetto normativo e qualità della regolazione;
• definire princìpi, criteri, metodi e strumenti omogenei per il perseguimento della qualità della regolazione statale e regionale, in armonia con i princìpi generali stabiliti dalla presente legge e dalle leggi annuali di semplificazione e riassetto normativo, con specifico riguardo ai processi di semplificazione, di riassetto e codificazione, di analisi e verifica dell'impatto della regolazione e di consultazione;
• concordare, in particolare, forme e modalità omogenee di analisi e verifica dell'impatto della regolazione e di consultazione con le organizzazioni imprenditoriali per l'emanazione dei provvedimenti normativi statali e regionali;
• valutare, con l'ausilio istruttorio anche dei gruppi di lavoro già esistenti tra regioni, la configurabilità di modelli procedimentali omogenei sul territorio nazionale per determinate attività private e valorizzare le attività dirette all'armonizzazione delle normative regionali.

Nella seconda ipotesi, ossia ai fini della riduzione degli oneri amministrativi nella materie di competenza statale (commi 3-bis, 3-ter e 3-quater) è prevista innanzitutto l’adozione, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa intesa in sede di Conferenza Unificata, di un Programma 2012-2015, che è stato successivamente emanato dalla Presidenza con D.M. 19 novembre 2012. Il programma individua le aree, i tempi e le metodologie di intervento. Mentre, per l'attuazione del programma (comma 3-ter) si applicanole disposizioni del c.d. Taglia-oneri, di cui ai citati commi da 2 a 7 dell'articolo 25 del D.L. 112/2008.

Quest’ultima disposizione pone alcuni problemi di coordinamento specie in relazione alle ulteriori previsioni stabilite dall’art. 3, D.L. 5/2012 relative alla stessa fase attuativa, distingue tra oneri amministrativi derivanti da leggi e oneri derivanti da fonte regolamentare o amministrativa.

In relazione ai primi, il comma 3-quater prevede che, sulla base degli esiti delle attività definite nel Programma, il Governo emana, entro 31 dicembre di ciascun anno, uno o più regolamenti di delegificazione ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per la riduzione degli oneri amministrativi.

Per quanto concerne, invece, gli oneri amministratividerivanti da regolamenti o atti amministrativi (comma 3-quinquies) è prevista l'attuazione di appositi piani, adottati su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con gli altri Ministri competenti per materia, sentita la Conferenza Unificata nei quali sono indicate le misure normative, organizzative e tecnologiche da adottare, assegnando i relativi obiettivi ai dirigenti titolari dei centri di responsabilità amministrativa.

Tale comma non contiene alcun richiamo alle disposizioni del citato articolo 25, che, al comma 3, prevede piani di riduzione di oneri amministrativi di competenza di ciascun Ministro.

Infine, il comma 3-sexies dispone l’adozione di un ulteriore Programma 2012-2015 riguardante la misurazione e riduzione di tempi, procedimenti e oneriregolatori, gravanti su cittadini e imprese, inclusi gli oneri amministrativi.

Il programma è adottato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la Pubblica amministrazione e la semplificazione previa intesa in sede di Conferenza Unificata, “nel quadro delle indicazioni e delle raccomandazioni dei competenti organismi comunitari”.

Anche per l’attuazione di tale programma sono richiamate, dal comma 3-septies, le disposizioni di c.d. meccanismo taglia-oneri, di cui ai già citati commi da 2 a 7 dell’art. 25 del D.L. 112/2008.

Inoltre, il comma 3-octies prevede che, entro il 31 gennaio di ciascun anno, il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione rende comunicazioni alle Camere sullo sviluppo e sui risultati delle politiche di semplificazione nell'anno precedente, con particolare riguardo all'attuazione del decreto e dei programmi previsti dall’articolo 3.

L’articolo 14 della legge 246/2005 assoggetta tutti gli atti normativi del Governo, salvo i casi di esenzione, all’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), definita come la «valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di opzioni alternative».

Nel corso della legislatura anche questo strumento è stato oggetto di parziali modifiche tese a rafforzarne l’operatività in relazione all’obiettivo di riduzione degli oneri amministrativi.

La relazione AIR, secondo quanto previsto dall’articolo 6, comma 2, della legge 180/2011, dà conto, tra l'altro, in apposite sezioni, della valutazione dell'impatto sulle piccole e medie imprese e degli oneri informativi e dei relativi costi amministrativi, introdotti o eliminati a carico di cittadini e imprese.

I relativi criteri per l’effettuazione della stima dei costi amministrativi (art. 6, co. 3) sono stabiliti con DPCM, da adottare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge 180/2011 (e non ancora adottato).

Con la medesima finalità di semplificazione dei procedimenti amministrativi allo scopo di ridurre gli adempimenti a carico dei privati, l’articolo 15, comma 2, della legge 183/2011 (legge di stabilità 2012) prevede, attraverso una novella della legge 246/2005, che in sede di recepimento di direttive comunitarie non possano essere introdotti o mantenuti, salvo circostanze eccezionali valutate nell’Analisi di impatto della regolamentazione (AIR), livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle suddette direttive. Il correlativo impatto sulle piccole e medie imprese, nonché la valutazione dei conseguenti oneri amministrativi e dei relativi costi introdotti od eliminati nei confronti di cittadini ed imprese, deve essere illustrato in apposita sezione dell’AIR.