- I "tagli lineari" alle dotazioni di bilancio
- Le specifiche misure di contenimento della spesa per consumi intermedi
Nel corso della legislatura, la finalità di riduzione della spesa per consumi intermedi della pubblica amministrazione è stata realizzata non solo operando limiti alle diverse tipologie di spesa o tagli lineari al bilancio statale, bensì anche adottando misure volte ad incrementare i processi di centralizzazione e razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi della pubblica amministrazione, per la realizzazione di economie di scala funzionali al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.
Buona parte degli interventi sono stati adottati nel quadro dell’attività di spending review svolta dal Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi delle amministrazioni pubbliche ai sensi di quanto disposto dal D.L. n. 52/2012 ed hanno trovato principalmente adozione nel medesimo decreto, nonché nel D.L. n. 95/2012: la razionalizzazione e centralizzazione degli acquisti è infatti strumentale all’individuazione di fabbisogni standard delle pubbliche amministrazioni e, di conseguenza, alla fissazione di un livello di spesa uniforme, per voci di costo, per tali acquisti.
Può dirsi, in sostanza, che il legislatore si sia mosso su due fronti:
Il Piano e l'attività di spending review sui consumi intermedi hanno determinato l'introduzione di misure volte a dare maggiore cogenza alle convenzioni quadro e ai parametri prezzo qualità fissati da Consip S.p.A e dalle centrali regionali di acquisto nel quadro del sistema a rete degli acquisti della P.A.
Potenziamento del ruolo di Consip ed estensione degli obblighi di approvvigionamento centralizzato
La razionalizzazione delle modalità di acquisto di beni e servizi, anche mediante il ricorso a strumenti e procedure informatiche, è stata avviata dal legislatore sin dall’anno 2000 con la legge n. 488/1999 (legge finanziaria 2000) e variamente perseguita nel corso delle precedenti legislature.
Talvolta, i provvedimenti che si sono susseguiti, sia per ciò che concerne il ruolo della Società CONSIP S.p.A., sia per ciò che concerne l’obbligo delle pubbliche amministrazioni di fare ricorso agli acquisti centralizzati, non sempre hanno seguito indirizzi univoci.
Si ricorda che CONSIP S.p.A. è la società con capitale interamente posseduto dal Ministero dell’economia e finanze, che costituisce la struttura di servizio di riferimento per gli acquisti centralizzati di beni e servizi della P.A.. La Società Consip e le Centrali regionali di acquisto della P.A. sono i soggetti competenti a stipulare - anche mediante il ricorso a strumenti e procedure informatiche - convenzioni quadro, con le quali l'impresa fornitrice di beni e servizi si impegna ad accettare ordinativi di fornitura deliberati dalle pubbliche amministrazioni, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti. Le amministrazioni pubbliche, in via generale, possono ricorrere alle convenzioni-quadro, ovvero sono obbligate a fare ricorso ai parametri prezzo-qualità da tali convenzioni fissati (articolo 1, commi 449-458 della legge finanziaria 2007).
Nel corso dell XVI legislatura, può avvertirsi, sulla materia, un filo conduttore piuttosto univoco, che ha condotto, in primo luogo, ad una ridefinizione del ruolo e delle attività svolte da Consip S.p.A.: ai sensi dell'articolo 4, commi 3-bis e 3-ter del D.L. n. 95/2012, a tale società sono state lasciate le sole competenze in materia di realizzazione del Programma di razionalizzazione degli acquisti e le attività di centrale di committenza e di e-procurement per le amministrazioni pubbliche, mentre le restanti attribuzioni – concernenti la gestione e lo sviluppo del sistema informatico della P.A. – sono state attribuite alla Società SOGEI S.p.a .
Gli obblighi per le pubbliche amministrazioni di approvvigionarsi attraverso gli strumenti centralizzati messi a disposizione da Consip e dalle centrali regionali sono stati variamente implementati.
In particolare, con il D.L. n. 52/2012 e con la legge n. 228/2012 (legge di stabilità 2013), l’obbligo di approvvigionamento attraverso le convenzioni-quadro Consip S.p.A. è stato esteso a tutte le tipologie di beni e servizi che devono essere acquistati da tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche.
Prima di tali interventi normativi, l’articolo 1, comma 449 della legge n. 296/2006, demandava ad un Decreto del Ministero dell’economia, da adottarsi annualmente, la determinazione delle tipologie di beni e servizi che le amministrazioni statali centrali e periferiche, fatta eccezione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, erano tenute ad acquisire attraverso le convenzioni quadro Consip. L’articolo 7 del D.L. n. 52/2012 ha esteso l'obbligo di approvvigionamento attraverso le convenzioni-quadro Consip a tutte le tipologie di beni o e servizi che devono essere acquistati da parte delle amministrazioni statali centrali e periferiche, mantenendo l’esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie. Successivamente, questi ultimi soggetti sono stati assoggettati all’obbligo di approvvigionamento tramite convenzioni quadro Consip dall’articolo 1, comma 150 della legge n. 228/2012 (legge di stabilità 2013).
Si segnala comunque che già ad inizio legislatura, il D.L. n. 112/2008 (articolo 48), aveva esteso agli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, e le istituzioni universitarie l’obbligo di approvvigionarsi di combustibile da riscaldamento e dei relativi servizi mediante le convenzioni quadro Consip o comunque a prezzi inferiori o uguali a quelli praticati dalla Consip, stabilendo altresì per le altre pubbliche amministrazioni l’obbligo di adottare misure in modo da ottenere risparmi equivalenti.
Inoltre, per ciò che concerne gli acquisti al di sotto della soglia comunitaria, i citati provvedimenti hanno esteso a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2 del D.Lgs. n. 165/2001 l’obbligo di fare ricorso al mercato elettronico della P.A. gestito da Consip, ovvero agli altri strumenti di e-procurement tra cui anche quelli messi a disposizione dalle centrali regionali di riferimento.
L’obbligo di ricorrere la mercato elettronico per gli acquisti sotto soglia era originariamente previsto, dall’articolo 1, comma 450 della citata legge n. 296/2006, per le sole amministrazioni statali, ad eccezione delle istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, e le istituzioni universitarie. L’articolo 7 del D.L. n. 52/2012 ha esteso l’obbligo a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2 del D.Lgs. 165/2001. Per ciò che concerne gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le università statali, l’articolo 1, comma 149 della legge di stabilità 2013 ha demandato ad un decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, la fissazione delle linee guida per l’utilizzo della procedure informatiche, stabilendo che, a decorrere dal 2014, i risultati conseguiti in materia dalle singole istituzioni sono presi in considerazione ai fini della distribuzione delle risorse destinate al loro funzionamento.
Si ricorda che la disciplina delle procedure telematiche di acquisto (il cd. e-procurement) e del mercato elettronico della P.A. è stata riscritta dall’articolo 328 del D.P.R. n. 207 del 2010 (Regolamento di attuazione del codice degli apparti pubblici), che ha abrogato la pregressa normativa contenuta nel D.P.R. 101/2002.
Il potenziamento del mercato elettronico per l’acquisizione di beni e servizi, è stato ulteriormente perseguito dalla legge di stabilità 2013 (articolo 1, comma 158) che ha demandato ad un decreto del Ministro dell'economia, da adottare entro il 31 marzo di ogni anno, l’individuazione delle categorie di beni e di servizi nonché la soglia al superamento della quale le amministrazioni pubbliche statali, centrali e periferiche procedono alle relative acquisizioni attraverso strumenti di acquisto informatici propri, ovvero messi a disposizione dal Ministero dell'economia. Tale previsione dunque demanda ad un atto secondario la fissazione di quelle tipologie di acquisti, per le quali, a prescindere dal fatto che siano sopra o sotto la soglia di rilievo comunitario, opera comunque l’obbligo di ricorrere agli strumenti informatici.
Inoltre, per specifici settori merceologici quali energia elettrica, gas, carburanti, combustibili per riscaldamento e telefonia, il legislatore - con il D.L. n. 95/2012, come modificato dalle legge di stabilità 2013 - ha stabilito l’obbligo per le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della P.A. a totale partecipazione pubblica diretta o indiretta, di ricorrere alle convenzioni quadro e agli accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di acquisto regionali di riferimento, ovvero di esperire proprie autonome procedure nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di negoziazione messi a disposizione dai soggetti sopra indicati.
Per tali categorie ha fatto tuttavia salva la possibilità di procedere ad affidamenti, anche al di fuori delle predette modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica e che prevedano corrispettivi inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionale.
Anche in tal caso, i contratti stipulati in violazione degli obblighi suddetti sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa.
E’ stato inoltre rinviato ad appositi decreti del Ministero dell'economia e delle finanze l’individuazione di ulteriori categorie merceologiche alle quali si applica la sopra descritta normativa.
Al di là degli interventi citati, il D.L. n. 52/2012 ha introdotto forme incentivanti e agevolazioni per le amministrazioni pubbliche che comunque si servono delle convenzioni quadro Consip e del mercato elettronico della P.A., prevedendo:
Si noti, infine, che anche le ONLUS, nonché le organizzazioni di volontariato possono ricorrere, per l'acquisto di beni e di servizi, alle convenzioni stipulate da Consip, nonché al mercato elettronico della P.A.
Nel corso della legislatura sono state anche introdotte sanzioni per il mancato rispetto delle procedure di acquisto centralizzato di beni e servizi da parte della pubblica amministrazione.
In primo luogo, l’articolo 11, comma 6 del D.L. n. 98/2011 ha previsto che - ove non si ricorra alle convenzioni quadro stipulate sia da Consip e sia dalle centrali regionali di acquisto - gli atti e i contratti posti in essere in violazione delle disposizioni sui parametri prezzo qualità dalle convenzioni fissati sono nulli e costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale.
Di fatto tale norma ha determinato, rispetto alla disciplina già esistente (contenuta nell’articolo 26 della legge n.488/1999) una estensione della sanzione della nullità anche ai contratti stipulati in violazione delle convenzioni quadro fissate dalle centrali regionali di acquisto.
Si ricordi al riguardo, che le centrali regionali - ai sensi di quanto precisato dall’articolo 1 del D.L. n. 95/2012 - pur dovendo tener conto dei parametri di qualità e di prezzo fissati da Consip, non sono soggette all’obbligo di utilizzare le convenzioni Consip, ma possono procedere autonomamente alla stipula di tali convenzioni.
L’articolo 1 del D.L. n. 95/2012 è nuovamente intervenuto sul punto, prevedendo la nullità - non solo dei contratti stipulati in violazione dell’obbligo di ricorrere alle convenzioni quadro ovvero ai parametri prezzo qualità fissati da Consip S.p.A. e dalle centrali regionali - bensì anche di tutti i contratti che siano stati stipulati in violazione delle norme che recano obblighi di ricorrere agli strumenti di acquisto messi a disposizione dalla medesima Consip, ivi inclusi, dunque, gli obblighi di approvvigionamento tramite il mercato elettronico della P.A. (per gli acquisti sotto soglia). La violazione costituisce illecito disciplinare ed è causa di responsabilità amministrativa ed erariale.
La legge di stabilità 2013 (articolo 1, comma 154) , infine, ha escluso la nullità e la responsabilità per i contratti stipulati dalle Amministrazioni statali ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei parametri prezzo-qualità degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip, sempre che tra amministrazione e impresa fornitrice non siano insorte contestazioni sull’esecuzione di eventuali contratti stipulati in precedenza.
Al fine di assicurare maggiore cogenza agli strumenti di acquisto centralizzato, il citato D.L. n. 95/2012 ha introdotto il diritto di recesso da parte delle pubbliche amministrazioni che hanno stipulato autonomi contratti di fornitura o di servizi, nel caso in cui i parametri delle convenzioni quadro stipulate da Consip S.p.A successivamente alla stipula dei contratti siano migliorativi e l'appaltatore non acconsenta ad una modifica. Ogni patto contrario a tale previsione è considerato nullo.
Le pubbliche amministrazioni – che sono, in virtù della normativa vigente, obbligate a ricorrere alle convenzioni quadro Consip o alle centrali di committenza regionali - possono procedere in via temporanea allo svolgimento di autonome procedure di acquisto di beni e servizi solo nell’ipotesi in cui le convenzioni quadro Consip o delle centrali di committenza regionali non siano ancora disponibili e in caso di motivata urgenza.
Inoltre, in correlazione al riconoscimento del diritto di recesso, il D.L. n. 95/2012 consente all’aggiudicatario delle convenzioni quadro stipulate da Consip o dalle centrali regionali la possibilità di offrire, nel corso della durata della convenzione e dei relativi contratti attuativi, una riduzione delle condizioni economiche previste nella medesima convenzione.
Infine, si rammenta che specifici interventi hanno riguardato la razionalizzazione degli acquisti sanitari .
In primo luogo l'articolo 11, comma 4 del D.L. n. 78/2010ha introdotto l’obbligo per le aziende sanitarie ed ospedaliere di specifica e motivata relazione – da sottoporsi agli organi di controllo e di revisione delle aziende sanitarie ed ospedaliere – sulle eventuali operazioni di acquisti di beni e servizi effettuati al di fuori delle convenzioni e per importi superiori ai prezzi di riferimento delle Centrali regionali di acquisto, ovvero da Consip S.p.a.
Il D.L. n. 52/2012 è successivamente intervenuto, specificando che gli enti del Servizio sanitario nazionale, laddove non siano operative le convenzioni-quadro stipulate dalle centrali regionali di acquisto, sono tenuti a ricorrere alle convenzioni-quadro Consip.
Altre specifiche disposizioni hanno riguardato la razionalizzazione degli acquisti dei beni e servizi sanitari. Si veda al riguardo, l’articolo 17, comma 1, lettera a) del D.L. n. 98/2011, come da ultimo modificato dall'art. 7-bis, comma 1, D.L. n. 52/2012, e, successivamente, l'art. 15, comma 13 del D.L. n. 95/2012, l’articolo 15-bis del D.L. n. 158/2012, nonché l’articolo 1, comma 131-133 della legge n. 228/2012 (legge di stabilità 2013).
Potenziamento del ruolo di Consip quale stazione appaltante e centrale di committenza per le pubbliche amministrazioni e mercato elettronico
La legge finanziaria 2010 (legge n. 191/2009, articolo 2, commi 225-227) ha previsto che Consip concluda Accordi quadro cui le amministrazioni pubbliche e le amministrazioni aggiudicatici di appalti possono fare ricorso, per l’acquisto di beni e servizi.
In alternativa, le medesime amministrazioni sono tenute ad adottare, per gli acquisti di beni e servizi comparabili, i parametri prezzo-qualità rapportati a quelli fissati dagli accordi-quadro Consip.
E’ mantenuta comunque ferma la normativa sulle convenzioni quadro Consip, che possono essere stipulate anche ai fini ed in sede di aggiudicazione di appalti basati sugli accordi quadro Consip a completamento dei criteri fissati negli accordi.
Nell’ambito del sistema a rete costituito dalle centrali regionali di acquisto e da CONSIP S.p.a è stata demandata alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano la possibilità di indicare i criteri utili per l’individuazione della categorie merceologiche di beni e servizi oggetto degli accordi quadro stipulati da CONSIP.
Successivamente, il legislatore è nuovamente intervenuto sulla materia con il D.L. n. 201/2011 (articolo 29, commi 1 e 2), il quale ha disposto - per tutte le amministrazioni pubbliche centrali inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, nonché agli enti di previdenza e assistenza sociale - la possibilità di avvalersi, sulla base di apposite convenzioni per la disciplina dei relativi rapporti, di Consip S.p.A., nella qualità di centrale di committenza per l’acquisto di beni e servizi al di sopra della soglia di rilievo comunitario.
Per ciò che concerne gli acquisti al di sotto della soglia comunitaria, invece, il successivo D.L. n. 52/2012 (articolo 7, comma 2) ha disposto l’estensione a tutte le amministrazioni pubbliche (di cui all’art. 1, comma 2 del D.Lgs. n. 165/2001) dell’obbligo – originariamente previsto per le sole amministrazioni statali – di fare ricorso al mercato elettronico della P.A.. ovvero agli altri mercati elettronici, i quali hanno trovato previsione e disciplina nel D.P.R. n. 207/2010 recante il Regolamento di attuazione del codice degli apparti pubblici.
Infine, la legge di stabilità 2013 (articolo 1, comma 157) consente la stipula da parte di Consip di uno o più accordi quadro per l'aggiudicazione di concessione di servizi, ai quali facoltativamente le amministrazioni pubbliche possono aderire.