Il 21 maggio 2008, nel primo Consiglio dei Ministri dopo il voto di fiducia, il Governo ha approvato una serie di misure legislative in materia di sicurezza (il cosiddetto pacchetto sicurezza) dove ampio spazio è dedicato alle disposizioni volte a contrastare l’immigrazione clandestina e a fare fronte a questioni di ordine e sicurezza pubblica connesse con il fenomeno migratorio.

S tratta, in particolare, di:

• un decreto-legge recante misure urgenti in materia di sicurezza (decreto-legge 92/2008);
• due disegni di legge, entrambi approvati, uno contenente anch’esso disposizioni in materia di sicurezza e l’altro di ratifica al Trattato di Prüm (cooperazione transfrontaliera a fini di contrasto del terrorismo, alla criminalità e alla migrazione illegale);
• tre schemi di decreto legislativo che intervengono rispettivamente in materia di ricongiungimento familiare, di diritto di asilo e di libera circolazione di cittadini comunitari, i primi due dei quali poi emanati;
• dichiarazione di stato di emergenza volta a fare fronte alla situazione di criticità in Campania, in Lombardia e nel Lazio per la presenza di numerosi cittadini extracomunitari irregolari e nomadi stabilmente insediati (lo stato di emergenza è stato poi esteso anche a Piemonte e Veneto).

Il decreto-legge 92/2008,Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica (convertito dalla L. 125/2008) contiene diverse misure in materia di immigrazione alcune delle quali riguardano anche gli stranieri comunitari.

Un primo gruppo di disposizioni modificano il codice penale, in particolare:

• viene ridotto da 10 a 2 anni il periodo minimo di condanna alla reclusione che comporta l’espulsione per ordine del giudice (mod. art. 235 c.p.);.
• viene previsto la nuova fattispecie di allontanamento dello straniero comunitario per motivi di sicurezza (analoga all’espulsione dello straniero extracomunitario) ordinato dal giudice in caso di condanna penale di due anni (art. 235 c.p. come modificato dal decreto legge) o di condanna per delitti contro la personalità dello Stato (art. 312 c.p.);
• la trasgressione all’ordine di espulsione o di allontanamento viene punita con la reclusione da 1 a 4 anni con l’arresto obbligatorio, anche al di fuori dei casi di flagranza, e si procede con rito direttissimo;
• aumento delle pene per chi dichiara falsa identità (da 1 a 6 anni di reclusione);
• punizione con la reclusione da 1 a 6 anni per chi altera parti del proprio o dell’altrui corpo per impedire la propria o l’altrui identificazione.

Inoltre, il decreto introduceva una nuova circostanza aggravante comune, che comportava l’aumento della pena fino ad un terzo, se il reato fosse stato commesso da soggetto che si trovasse illegalmente sul territorio nazionale (mod. art. 61 c.p.); la Corte costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità di tale disposizione in quanto il rigoroso rispetto dei diritti inviolabili implica – secondo la Corte - l’illegittimità di trattamenti penali più severi fondati su qualità personali dei soggetti che derivino dal precedente compimento di atti del tutto estranei al fatto-reato (Sen. 5 – 9 luglio 2010, n. 249).

Anche la procedura penale viene modificata dal decreto sicurezza: i procedimenti relativi ai delitti commessi in violazione delle norme in materia di immigrazione vengono inclusi tra quelli per i quali è assicurata priorità assoluta nella formazione dei ruoli di udienza.

Un terzo gruppo di disposizioni interviene direttamente a modificare il testo unico del 1998:

• si prevede una nuova fattispecie connessa al reato di favoreggiamento della permanenza di immigrati clandestini a scopo di lucro: quando il fatto è commesso da 2 o più persone, ovvero riguarda la permanenza di 5 o più persone la pena è aumentata da un terzo alla metà;
• viene introdotto il reato di cessione di immobile ad uno straniero irregolare, punito con la reclusione da 6 mesi a 3 anni e la confisca dell’immobile;
• è abbreviato da 15 a 7 giorni il termine entro il quale l’autorità giudiziaria deve concedere o negare il nullaosta dello straniero sottoposto a procedimento penale che deve essere espulso (si ricorda che in caso l’autorità giudiziaria non provveda nei termini il nulla osta si considera concesso);
• viene elevata la pena per il datore di lavoro che impiega immigrati clandestini (l’arresto da tre mesi a un anno è aumentato a 6 mesi e 3 anni);
•  i centri di permanenza temporanea e assistenza (CPTA) vengono ridenominati centri di identificazione ed espulsione.

Infine, viene conferito ai sindaci il compito di segnalare alle competenti autorità giudiziaria o di pubblica sicurezza la condizione irregolare dello straniero o del cittadino comunitario per l’eventuale adozione di provvedimenti di espulsione o di allontanamento.

Il decreto-legge 92/2008, sopra brevemente descritto, ha anticipato alcune delle disposizioni del pacchetto sicurezza ritenute dal Governo più urgenti. Un altro nutrito gruppo di interventi è contenuto nella legge n. 94, il cui disegno di legge è stato presentato insieme al decreto legge e poi approvato definitivamente nel luglio 2009.

Per quanto riguarda l’immigrazione, tra le novità principali si segnala l’introduzione di una disposizione volta a sanzionare l’ingresso e il soggiorno illegale nel territorio dello Stato. Si tratta di una contravvenzione punibile con l’ammenda da 5 mila a 10 mila euro.

La disposizione originaria, modificata nel corso dell’esame in sede referente al Senato, prevedeva l’introduzione del reato di ingresso illegale nel territorio dello Stato punito con la reclusione da sei mesi a quattro anni e comportante l’arresto obbligatorio, il procedimento con rito direttissimo e, in caso di condanna, l’espulsione dello straniero dal territorio dello Stato.

La legge 94 apporta numerose altre modifiche al testo unico sull’immigrazione tra le quali:

• diniego dell’ammissione all’ingresso in Italia anche per condanna non definitiva per gravi reati;
• inserimento del riferimento alle condanne per reati che prevedono l’arresto obbligatorio in flagranza tra gli elementi da considerare ai fini della revoca o del diniego di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi familiari;
• previsione che la richiesta di iscrizione anagrafica dello straniero può dar luogo alla verifica delle condizioni igienico-sanitarie dell’immobile;
• introduzione di una contributo sul permesso di soggiorno tra gli 80 e i 200 euro;

La misura del contributo è stata determinata dal D.M. 6 ottobre 2011in euro 80 per i permessi di soggiorno di durata superiore a tre mesi e inferiore o pari a un anno; in euro 100 per quelli di durata superiore a un anno e inferiore o pari a due anni; in euro 200 per il rilascio del permesso di soggiorno Ce per soggiornanti di lungo periodo. Si ricorda che la giurisprudenza comunitaria vieta il pagamento di contributi per il permesso di soggiorno dei cittadini dei Paesi associati, in misura superiore a quelli per i cittadini dei Paesi membri (Corte di giustizia delle comunità europee, sen. 17 settembre 2009, C-242-06 Sahin).

• previsione di un test di conoscenza della lingua italiana per il rilascio del permesso di soggiorno di lungo periodo (Le modalità di svolgimento del test sono state definite con il decreto del Ministro dell’interno 4 giugno 2010);
• istituzione di un accordo di integrazione, da sottoscrivere al momento della richiesta del permesso di soggiorno, articolato in crediti (il c.d. permesso di soggiorno a punti). In attuazione di tale disposizione è stato adottato il D.P.R. 14 settembre 2011, n. 179;
• obbligo di esibizione del permesso di soggiorno agli uffici della pubblica amministrazione anche ai fini del rilascio degli atti di stato civile o per l’accesso a pubblici servizi (ad eccezione delle prestazioni scolastiche obbligatorie e sanitarie);
• obbligo di presentazione di un documento attestante la regolarità del soggiorno nel territorio italiano da parte del cittadino straniero che vuole contrarre matrimonio in Italia (disposizione questa dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale in quanto in contrasto con i principi di inviolabilità dei diritti dell’uomo e di uguaglianza, sent. 245/2011);
• estensione da due a sei mesi del tempo massimo di permanenza nei Centri di identificazione ed espulsione.

Tra le altre misure di interesse introdotte dalla legge sulla sicurezza (n. 94/2009), si ricordano anche:

• l’introduzione del delitto di impiego di minori nell’accattonaggio;
• l’obbligo dei gestori degli esercizi di trasferimento di denaro (i c.d. Money Transfer) di acquisire copia del titolo di soggiorno del richiedente il servizio (se cittadino non comunitario);
• la previsione di nuovi requisiti per l’acquisto della cittadinanza italiana per matrimonio.

La legge n. 94 (modificando l’articolo 14 del testo unico) prevedeva anche un inasprimento della pena per lo straniero rintracciato nel territorio nazionale dopo essere già stato espulso per non aver ottemperato a una precedente intimazione di allontanamento, su tale disposizione è intervenuta la Corte costituzionale dichiarandone la parziale incostituzionalità (sen. 13-17 dicembre 2010, n. 359).

L'art. 1, co. 22, lett. m), della legge 94/2009 (c.d. “legge sulla sicurezza”) ha modificato l’art. 14, co. 5-quater, del testo unico immigrazione (D.Lgs. 286/1998). Nella formulazione antecedente, la disposizione prevedeva una sanzione penale per coloro che facevano reingresso nel territorio dello Stato dopo essere stati espulsi una prima volta tramite ingiunzione del questore a lasciare il territorio dello Stato (ai sensi del co. 5-bis) e, essendosi trattenuti “senza giustificato motivo”, essere stati espulsi una seconda volta attraverso l’accompagnamento coattivo alla frontiera (ai sensi del co. 5-ter). La legge sulla sicurezza ha modificato tale disposizione prevedendo che la seconda espulsione (quella ai sensi del co. 5-ter) possa avvenire anche con l’ordine del questore, qualora non sia possibile procedere all’accompagnamento alla frontiera. Veniva, inoltre, modificato il co. 5-quater, sanzionando con la stessa pena della reclusione da 1 a 5 anni sia il reingresso dello straniero dopo l’espulsione coattiva, sia l’omissione all’ordine del questore di abbandonare lo Stato, senza tuttavia prevedere, come nel primo caso, la possibilità che la permanenza sia dovuta ad un giustificato motivo (ad esempio l’indisponibilità da parte dell’espulso dei mezzi per il rimpatrio). La Corte costituzionale ha dichiarato la incostituzionalità di quest’ultima norma proprio nella parte in cui non dispone che l’inottemperanza all’ordine di allontanamento, secondo quanto previsto dal co. 5-ter, sia punita nel solo caso che abbia luogo “senza giustificato motivo”.

Il secondo disegno di legge del pacchetto sicurezza ha una portata più circoscritta, riguardando, come anticipato, la ratifica al Trattato di Prüm (legge 85/2009) relativo all’approfondimento della cooperazione transfrontaliera a fini di contrasto del terrorismo, alla criminalità transfrontaliera e alla migrazione illegale. Esso prevede tra l’altro l’istituzione di una banca dati del DNA volta a facilitare l'identificazione degli autori dei delitti.

Riferibili interamente alle questioni dell’immigrazione sono i tre schemi di decreto legislativo (due dei quali poi emanati) facenti parte integrante del pacchetto sicurezza.

In estrema sintesi i tre provvedimenti intervengono sulle seguenti questioni:

• cittadini comunitari: diverse modifiche vengono apportate alla disciplina della condizione giuridica dei cittadini di altri Stati membri dell’Unione europea, regolata dal D.Lgs. 30/2007, di attuazione della normativa comunitaria (non approvato in via definitiva);
• ricongiungimenti familiari: vengono introdotte alcune restrizioni all’esercizio del diritto al ricongiungimento nei confronti del coniuge, dei figli maggiorenni e dei genitori, tra queste la possibilità di ricorrere all’esame del DNA per l’accertamento del rapporto di parentela, in assenza della documentazione relativa o qualora vi siano dubbi sulla sua autenticità (D.Lgs. 160/2008);
•  rifugiati: il procedimento di riconoscimento dello status di rifugiato viene modificato in più punti. Tra le modifiche principali l’attenuazione dell’effetto sospensivo del ricorso giurisdizionale avverso la decisione di rigetto della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale e l’introduzione della possibilità da parte del prefetto di stabilire un luogo di residenza ove il richiedente asilo possa circolare (D.Lgs. 159/2008).

Gli schemi dei tre decreti legislativi sono stati presentati dal Governo alle Camere e le Commissioni parlamentarti competenti hanno reso i prescritti pareri. Il Consiglio dei ministri nella seduta del 1° agosto 2008, ha recepito in gran parte le proposte e le osservazioni delle Commissioni, ma non ha deliberato in via definitiva sugli schemi decidendo, con una formula definita “irrituale” di inviare i testi per un parere informale alla Commissione europea (Si veda il comunicato del Ministero dell’interno del 1° agosto 2008.

Proprio al fine di consentire il confronto con la Commissione europea, è stata disposta una proroga alle autorizzazioni di delega, ormai prossime alla scadenza, di cui i tre schemi costituiscono attuazione (la proroga è stata inserita nel disegno di legge di conversione del decreto-legge 112/2008 (legge 133/2008).

Il 23 settembre 2008 il Consiglio dei Ministri ha approvato due dei tre decreti (asilo e ricongiungimento) che “hanno superato positivamente la verifica di compatibilità con l’ordinamento comunitario” (Comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri, 23 settembre 2008).

Riguardo al terzo decreto (quello relativo ai cittadini comunitari) la Commissione si è espressa in senso contrario in quanto è stata ritenuta eccessiva l'espulsione e sufficiente l'invito ad allontanarsi dal nostro paese (Comunicato del Ministero dell’interno, 15 ottobre 2008). Nel corso dell’audizione svolta il 15 ottobre 2008 dinanzi al Comitato parlamentare Schengen, il Ministro dell’interno Maroni ha segnalato che, a seguito di rilievi formulati dalla Commissione europea, il Governo ha ritenuto per il momento di accantonare l’adozione del provvedimento di modifica della disciplina relativa alla libertà di circolazione dei cittadini comunitari.

Disposizioni in materia di libera circolazione dei cittadini comunitari sono state adottate successivamente con il decreto-legge 89/2011 (vedi oltre).

Completa il pacchetto la dichiarazione di stato di emergenza volta di fare fronte alla situazione di criticità in Campania, in Lombardia e nel Lazio per la presenza di numerosi cittadini extracomunitari irregolari e nomadi stabilmente insediati in talune aree (D.P.C.M. 21 maggio 2008). Lo stato di emergenza, la cui scadenza era inizialmente fissata al 31 maggio 2009, è stato poi prorogato fino al dicembre 2011 ed esteso anche a Piemonte e Veneto (D.P.C.M. 28 maggio 200).

Nel 2011 il Consiglio di Stato ha dichiarato l’illegittimità della dichiarazione dello stato di emergenza in mancanza dell’effettiva esistenza di una situazione straordinaria. Sono stati dichiarati illegittimi anche gli atti adottati in attuazione del predetto DPCM e in primo luogo le ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri del 30 maggio 2008 di nomina dei Commissari delegati per l’emergenza (Consiglio di Stato, sez. IV, 16 novembre 2011, n. 6050). Le somme non ancora impegnate dai commissari sono state riassegnate al Ministero dell’interno per consentire il proseguimento degli interventi già programmati dai commissari stessi (decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59, conv. L. n. 100/2012, art. 3, comma 3).

A due anni dall’approvazione del primo pacchetto sicurezza, il Governo è intervenuto nuovamente con altri interventi in materia.

Si tratta del D.L. 12 novembre 2010, n. 187, convertito dalla legge 17 dicembre 2010, n. 217, che non contiene disposizioni direttamente attribuibili al contrasto dell’immigrazione clandestina, e un disegno di legge, esaminato dal Senato e non approvato (A.S. 2494). Tale ultimo provvedimento recava diversi interventi in materia di immigrazione, tra cui una nuova disciplina relativa all’allontanamento di cittadini stranieri comunitari per motivi di ordine pubblico. Altre disposizioni del disegno di legge, avevano una portata più generale; tra questi si segnalano:

• l’abrogazione del documento di programmazione triennale in materia di immigrazione;
• la delega al Governo per il trasferimento agli enti locali delle competenze in materia di rinnovo del permesso di soggiorno.

Un ulteriore decreto-legge in materia di immigrazione è stato adottato nel giugno 2011. Si tratta del decreto-legge n. 89 del 2011 (convertito con la legge 129/2011) che contiene disposizioni in materia di libertà di circolazione dei cittadini comunitari e di rimpatrio di cittadini di Paesi terzi irregolari. Le disposizioni sulla libertà di circolazione integrano quelle già vigenti che recepiscono la direttiva comunitaria 2004/38/CE, mentre le disposizioni sul rimpatrio di cittadini di Paesi terzi irregolari recepiscono la direttiva 2008/115/CE, il cui termine di attuazione era scaduto il 24 dicembre 2010.

Il decreto legge 89/2011 è stato emanato per evitare le procedure di infrazione comunitaria per l’incompleto o non corretto recepimento della direttiva comunitaria 2004/38/CE, che riguarda la libertà di circolazione dei cittadini comunitari, nonché per il mancato recepimento della direttiva comunitaria 2008/115/CE, che riguarda il rimpatrio di cittadini di Paesi terzi irregolari. Infatti il termine di recepimento di quest’ultima direttiva è scaduto il 24 dicembre 2010.

Con il decreto del ministro dell’interno 27 ottobre 2011, sono state adottate le Linee guida per l’attuazione dei programmi di rimpatrio volontario e assistito, introdotte dal D.L. 89/2011.

Per la parte relativa alla materia della libertà di circolazione dei cittadini comunitari, il decreto legge introduce delle modifiche nel decreto legislativo 30/2007 che aveva recepito la direttiva 2004/38/CE. Queste modifiche corrispondono, come risulta dalla relazione illustrativa, a rilievi espressi dalla Commissione europea e riguardano:

• l’attestazione, che deve essere ufficiale, di una relazione stabile tra il cittadino comunitario e il partner della cui circolazione e soggiorno si tratti;
• l’eliminazione del riferimento all’obbligo del visto d’ingresso ai fini del soggiorno fino a tre mesi, dell’iscrizione anagrafica per i familiari del cittadino comunitario nonché del rilascio della carta di soggiorno di durata superiore a tre mesi per i medesimi soggetti;
• la “valutazione della situazione complessiva personale dell’interessato”, quale elemento da considerare nella verifica della sussistenza del requisito della disponibilità delle risorse economiche sufficienti a garantire il soggiorno oltre i tre mesi;
• la presentazione da parte dei familiari non comunitari del cittadino UE di un documento rilasciato dall'autorità competente del Paese di origine o provenienza che attesti la qualità di familiare e, qualora richiesto, di familiare a carico ovvero di membro del nucleo familiare ovvero familiare affetto da gravi problemi di salute, che richiedono l'assistenza personale del cittadino dell'Unione, titolare di un autonomo diritto di soggiorno;
• la possibilità di verificare la sussistenza delle condizioni di soggiorno solo in presenza di ragionevoli dubbi in ordine alla loro persistenza;
• l’affermazione che il possesso del documento di attestazione di iscrizione anagrafica o di soggiorno non costituisce condizione per l’esercizio di un diritto;
• le modifiche della disciplina dei presupposti dell’allontanamento dal territorio dello Stato sia del cittadino comunitario che dei suoi familiari;
• la previsione che l’eventuale ricorso al sistema di assistenza sociale non va considerato, automaticamente, come causa di allontanamento, ma valutato caso per caso;
• la consultazione tra gli Stati membri per l’acquisizione di informazioni.
• Per la parte relativa alla disciplina dei rimpatri, il decreto legge recepisce la direttiva 2008/115/CE apportando modifiche ed integrazioni al testo unico in materia d’immigrazione D.Lgs. 267/1998. In particolare, sono disciplinati:
• l’esclusione del reato di ingresso e soggiorno illegale per lo straniero, in uscita dal territorio nazionale, identificato durante i controlli di frontiera;
• l’esclusione dell’espulsione per lo straniero irregolare identificato alla frontiera;
• l’esecuzione dell’espulsione con accompagnamento alla frontiera in una serie tassativa di casi, quali l’esistenza del rischio di fuga;
• l’indicazione dei casi (residuali) nei quali non si procede all’espulsione forzata, bensì all’intimazione ad abbandonare il territorio dello Stato;
• la richiesta dello straniero al prefetto di un periodo, tra 7 e 30 giorni, per la partenza volontaria, nei casi in cui non ricorrono le condizioni per l’allontanamento coatto, con possibilità di proroga di tale periodo in considerazione di diversi fattori;
• l’applicazione, da parte del questore, nel caso di concessione di un termine per la partenza volontaria, di una serie di prescrizioni finalizzate ad assicurare l’effettività dell’allontanamento, quali la consegna del passaporto o altro documento equipollente in corso di validità, l’obbligo di dimora in un luogo dove lo straniero possa essere agevolmente rintracciato, l’obbligo di presentazione, in giorni ed orari stabiliti, presso un ufficio della forza pubblica territorialmente competente; con l’effetto che il mancato rispetto anche di una sola delle misure di sicurezza comporta l’applicazione di una multa e l'espulsione;
• la rideterminazione della durata del divieto di reingresso in un periodo da tre a cinque anni, con possibilità di periodi superiori in caso di espulsione per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sicurezza nazionale;
• il trattenimento presso i centri di identificazione ed espulsione (CIE) degli stranieri qualora non è possibile procedere all’espulsione, non solo, come già previsto, per necessità di soccorso, accertamenti di identità o nazionalità, acquisizione di documenti per il viaggio, verifica della disponibilità di un mezzo di trasporto idoneo, ma anche per “situazioni transitorie che ostacolano la preparazione del rimpatrio o l'effettuazione dell'allontanamento”;
• la previsione di misure meno coercitive, alternative al trattenimento (consegna del passaporto, obbligo di dimora; obbligo di firma);
• l’aumento del periodo massimo di trattenimento nei CIE da 6 mesi a 18 mesi, e da 5 a 7 giorni del termine entro il quale lo straniero deve lasciare il territorio nazionale su ordine del questore, qualora non sia stato possibile il trattenimento presso il CIE;
• la sostituzione della reclusione con multe in caso di inottemperanza all’ordine del questore di lasciare il territorio nazionale in caso di impossibilità di trattenimento presso il CIE e introduzione, in conformità alla giurisprudenza costituzionale, l’esimente del “giustificato motivo” per il mancato allontanamento dal territorio nazionale;
• l’attribuzione al giudice di pace della competenza per le fattispecie sopra indicate;
• l’adozione di nuovo provvedimento di trattenimento in caso di indebito allontanamento dello straniero irregolare dal CIE;
• l’emanazione di un decreto del Ministro dell’interno per la definizione delle linee-guida per la realizzazione dei programmi di rimpatrio, delle priorità da seguire nella loro attuazione e dei criteri per l’individuazione dei soggetti chiamati a collaborare (enti locali, associazioni di volontariato ecc.).

Al pacchetto sicurezza si sono affiancati nel corso della legislatura altri interventi in materia di immigrazione, alcuni dei quali in attuazione delle disposizioni del primo pacchetto sicurezza.

In primo luogo, la dichiarazione dello stato di emergenza sopra citata in Campania, in Lombardia e nel Lazio ha consentito di nominare i prefetti di Napoli, Milano e Roma (e poi anche di Torino e Venezia) commissari delegati per la realizzazione di tutti gli interventi necessari al superamento dello stato di emergenza. Tra questi il monitoraggio dei campi autorizzati in cui sono presenti comunità nomadi; l’individuazione e sgombero degli insediamenti abusivi; l’identificazione e censimento delle persone, anche minori di età, e dei nuclei familiari presenti nei campi nomadi attraverso rilievi segnaletici (si ricorda che la citata pronuncia del Consiglio di Stato del 16 novembre 2011 ha dichiarato l’illegittimità di tutti gli atti adottati in attuazione della dichiarazione di emergenza).

Nella stessa ottica emergenziale si colloca la proroga del luglio 2008 dello stato di emergenza fino al 31 dicembre 2011 per fronteggiare il massiccio afflusso di cittadini extracomunitari.

Lo stato di emergenza era stato dichiarato con D.P.C.M. del 20 marzo 2002 più volte prorogato. Il D.P.C.M. 25 luglio 2008 ha esteso a tutto il territorio nazionale lo stato di emergenza disposto (limitatamente ai territori delle regioni Sicilia, Calabria e Puglia) con D.P.C.M. 14 febbraio 2008 prorogandolo al 31 dicembre 2008. Successivamente, lo stato di emergenza è stato ulteriormente prorogato dal D.P.C.M. 18 dicembre 2008 (fino al 31 dicembre 2009), dal D.P.C.M. 12 novembre 2009 (fino al 31 dicembre 2010) e dal D.P.C.M. 17 dicembre 2010 (fino al 31 dicembre 2011).

Una nuova dichiarazione di emergenza su tutto il territorio nazionale (sempre fino al 31 dicembre 2011, poi prorogata al 31 dicembre 2012) è stata dichiarata nel febbraio 2011 in relazione all’eccezionale afflusso di cittadini appartenenti ai Paesi del Nord Africa (D.P.C.M. 12 febbraio 2011 e D.P.C.M. 8 ottobre 2011). La dichiarazione dello stato di emergenza ha consentito l’adozione di numerose ordinanze di protezione civile recanti disposizioni urgenti in materia.

Unitamente agli schemi dei tre decreti legislativi del primo pacchetto sicurezza, il Governo ha inviato alla Commissione europea anche un rapporto sulle modalità con cui si sono stati condotti i censimenti nei campi nomadi presenti in Lombardia, Lazio e Campania.

Il rapporto è corredato dai rapporti inviati dai prefetti nominati commissari straordinari per l'emergenza rom nelle tre Regioni, dalle linee guida diramate agli stessi prefetti, da una lettera della Croce Rossa e una nota dell'Unicef e dalla lettera con cui il Garante per la protezione dei dati personali approva le linee guida (Si veda ancora il comunicato del Ministero dell’interno del 1° agosto 2008).

La Commissione ha comunicato i risultati dell’analisi dei documenti inviati giudicando le misure adottate dall'Italia per fare fronte all'emergenza dei campi nomadi illegali non discriminatorie e quindi in linea con il diritto comunitario (Comunicato del Ministero dell’interno del 4 settembre 2008).

Il piano per il censimento dei campi nomadi avviato dal Governo nel 2008 ha portato all'individuazione di 361 campi abusivi abitati da 16.355 persone, per 2.657 delle quali, prive dei requisiti di permanenza in Italia, sono stati adottati provvedimenti di allontanamento (Camera dei deputati, Interrogazioni a risposta immediata (Risultati conseguiti dal Governo in ordine alla questione dei campi nomadi abusivi ed iniziative in ambito comunitario per la revisione della disciplina della libera circolazione - n. 3-01239), intervento del Ministro dell’interno, Seduta del 22 settembre 2010).

Nel settembre 2008 il Governo ha approvato un altro decreto legge in materia di sicurezza (decreto-legge 151/2008 conv. legge 186/2008, Misure urgenti in materia di prevenzione e accertamento di reati, di contrasto alla criminalità organizzata e all'immigrazione clandestina) che, tra l’altro, reca gli stanziamenti necessari per la costruzione di nuovi centri di identificazione ed espulsione (ex CPT ora CIE) e per l'ampliamento di quelli già esistenti.

Il provvedimento è motivato dall’eccezionale afflusso di immigrati: 14.200 tra gennaio e settembre del 2007, 23.600 nello stesso periodo del 2008, che ha posto il problema dell’ampliamento della ricettività dei centri (Comunicato del Ministero dell’interno del 23 settembre 2008).

Misure che riguardano l’immigrazione sono contenute anche in un disegno di legge (non approvato) presentato dal Governo in materia di prostituzione che stabilisce una procedura accelerata, da definirsi con un successivo regolamento, per il rimpatrio assistito dei minori stranieri non accompagnati che esercitano la prostituzione nel nostro Paese, al fine di consentire il ricongiungimento del minore con la famiglia di origine (art. 2, comma 2, dell’A.S. 1079 esaminato dalle Commissioni I e II del Senato).

 Nell’agosto del 2008 il Governo ha sottoscritto un trattato di amicizia e cooperazione con la Libia, che rappresenta la principale via di transito per i migranti africani che tentano di raggiungere clandestinamente l'Italia attraverso il Mediterraneo. L’accordo siglato nell’agosto 2008 e ratificato con la legge 7/2009, prevede anche forme di collaborazione in materia di contrasto all’immigrazione clandestina.

 In particolare, qui rileva l’articolo 19 del trattato che prevede il rafforzamento della collaborazione nella lotta al terrorismo, alla criminalità e alla immigrazione clandestina, attraverso la creazione di un sistema di controllo delle frontiere terresti libiche e l’attuazione del Protocollo di cooperazione del dicembre 2007 che prevede il pattugliamento congiunto in mare con equipaggi misti e mezzi messi a disposizione dall’Italia.

A seguito della crisi dell’area Nordafricana dei primi mesi del 2011 e il conseguente massiccio afflusso di immigrati e profughi in Italia, il 17 Giugno 2011 è stato stretto un accordo tra Italia e Comitato nazionale transitorio libico sul contrasto all’immigrazione clandestina. Le due parti procederanno allo scambio di informazioni sui flussi di immigrazione illegale, sulle organizzazioni illegali che li favoriscono, sui modus operandi e sugli itinerari seguiti e sulle organizzazioni specializzate nella falsificazione di documenti e passaporti, nonché alla reciproca assistenza e cooperazione nella lotta all'immigrazione illegale, incluso il rimpatrio di immigrati in posizione irregolare.

Da segnalare, infine, la ratifica della Convenzione di Varsavia del 2005 del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta di esseri umani (L. 2 luglio 2010, n. 108).

Per la prima volta, con il Governo Monti insediatosi nel novembre 2011, è stato nominato un Ministro senza portafoglio per la cooperazione internazionale e l’integrazione (D.P.C.M. 13 dicembre 2011, Delega di funzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri al Ministro senza portafoglio per la cooperazione internazionale e l’integrazione prof. Andrea Riccardi).

Il Ministro, illustrando le linee programmatiche nel corso dell'audizione alla Commissione Affari Costituzionali della Camera l’11 gennaio 2012, ha sottolineato la necessità di passare da una considerazione emergenziale dell'immigrazione alla maturazione dell'idea di integrazione. Tra le questioni affrontate dal Ministro, la concessione della cittadinanza dei minorenni, figli di cittadini stranieri; l’insegnamento dell’italiano agli immigrati; la graduazione dei costi di permesso di soggiorno.

Tra i primi atti del nuovo Governo in materia di integrazione si ricorda la Strategia nazionale d’inclusione dei Rom, dei Sinti e dei Caminanti presentato il 28 febbraio 2012. Il piano attua la comunicazione della Commissione europea del 5 aprile 2011 “Quadro dell'UE per le strategie nazionali di integrazione dei Rom fino al 2020” nella quale sollecita gli Stati membri, in proporzione all'entità della popolazione Rom che vive sui rispettivi territori e tenendo conto dei loro diversi punti di partenza, ad adottare o sviluppare un'impostazione globale per l'integrazione dei Rom.

In generale, la strategia nazionale in materia di politiche per l’integrazione degli immigrati è riassunta nel Piano per l’integrazione nella sicurezza, promosso dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali del precedente Governo e approvato dal Consiglio dei ministri il 10 giugno 2010. Il Piano, individua le principali linee di azione e gli strumenti da adottare al fine di promuovere un efficace percorso di integrazione, nel rispetto delle prerogative e delle competenze dei diversi attori istituzionali interessati, nonché delle procedure previste a legislazione vigente. Il Piano si accompagna all’accordo di integrazione, previsto dal primo Pacchetto sicurezza, da sottoscrivere al momento della richiesta del permesso di soggiorno. Il cosiddetto permesso di soggiorno a punti è diventato operativo dopo l’approvazione del relativo regolamento di attuazione (D.P.R. 14 settembre 2011, n. 179).

Tra i principali interventi normativi del precedente Governo si ricordano:

• il decreto-legge 112/2008 recante la manovra economica per il 2009: ha inserito gli immigrati a basso reddito tra i soggetti destinatari delle abitazioni del Piano casa, a condizione che siano residenti da almeno 10 anni nel territorio nazionale ovvero da 5 anni nella medesima regione (art. 11) e prevede che l’assegno sociale è corrisposto agli aventi diritto a condizione che abbiano soggiornato legalmente, in via continuativa, per almeno 10 anni nel territorio nazionale (art. 20, co. 10);
• il decreto-legge 93/2008: ha ridotto alcune delle autorizzazioni di spesa tra cui gli stanziamenti per il Fondo per l’inclusione sociale degli immigrati (in particolare, riduce da 50 a 5,1 milioni lo stanziamento per l’anno 2007 e sopprime quello di 50 milioni per il 2008, disposti dalla legge istitutiva del fondo, legge 296/2006, art. 1, co. 1267 (art. 5, co. 11, decreto-legge 93/2008) e sopprime l’integrazione di ulteriori 50 milioni per il 2008 disposta dalla legge 244/2007, art. 2, co. 536 (elenco 1, decreto-legge 93/2008).

Per quanto riguarda l’attività parlamentare, si segnala la proposta di legge volta a mutare le competenze del Comitato bicamerale di controllo sull’attuazione dell’accordo di Schengen che verrebbe trasformato in un comitato parlamentare in materia di immigrazione. La proposta è stata approvata dalla Camera (A.C. 1446) ed è passata al Senato (A.S. 1700) dove è stata approvata in sedere referente il 15 giugno 2010 senza essere poi esaminata dall’Assemblea.

Lo stesso Comitato Schengen ha svolto ben due indagini conoscitive in materia: la prima sulle nuove politiche europee in materia di immigrazione (deliberata il 26 novembre 2008) e la seconda  sul diritto di asilo, immigrazione ed integrazione in Europa (deliberata il 25 ottobre 2011).

Sempre di iniziativa parlamentare, la proposta di legge A.C. 1052 per l’istituzione di una commissione parlamentare di inchiesta sulla condizione delle donne e dei minori nelle comunità rom presenti in Italia, il cui iter non è andato oltre l’esame in sede referente alla Camera.

La Camera ha affrontato la questione dell’immigrazione anche sul versante dell’attività di indirizzo e controllo.

Si segnala a proposito la discussione su di una serie di mozioni sull’accesso alla scuola dell’obbligo degli studenti stranieri (Mozioni Cota ed altri n. 1-00033, Capitanio Santolini ed altri n. 1-00049, De Torre ed altri n. 1-00050 e Evangelisti e Donadi n. 1-00051 concernenti iniziative in materia di accesso degli studenti stranieri alla scuola dell'obbligo, seduta del 14 ottobre 2008).

Il testo approvato impegna il Governo:

• a rivedere il sistema di accesso degli studenti stranieri alla scuola di ogni ordine e grado, autorizzando il loro ingresso previo superamento di test e specifiche prove di valutazione;
• a istituire classi ponte, che consentano agli studenti stranieri che non superano le prove e i test sopra menzionati di frequentare corsi di apprendimento della lingua italiana, propedeutiche all'ingresso degli studenti stranieri nelle classi permanenti;
• a non consentire in ogni caso ingressi nelle classi ordinarie oltre il 31 dicembre di ciascun anno, al fine di un razionale ed agevole inserimento degli studenti stranieri nelle nostre scuole e a prevedere, altresì, una distribuzione degli stessi proporzionata al numero complessivo degli alunni per classe, per favorirne la piena integrazione e scongiurare il rischio della formazione di classi di soli alunni stranieri;
• a favorire, all'interno delle predette classi ponte, l'attuazione di percorsi monodisciplinari e interdisciplinari, attraverso l'elaborazione di un curricolo formativo essenziale, che tenga conto di progetti interculturali, nonché dell'educazione alla legalità e alla cittadinanza: a) comprensione dei diritti e doveri (rispetto per gli altri, tolleranza, lealtà, rispetto della legge del paese accogliente); b) sostegno alla vita democratica; c) interdipendenza mondiale; d) rispetto di tradizioni territoriali e regionali del Paese accogliente, senza etnocentrismi; e) rispetto per la diversità morale e cultura religiosa del paese accogliente;
• a prevedere l'eventuale maggiore fabbisogno di personale docente da assegnare a tali classi, inserendolo nel prossimo programma triennale delle assunzioni di personale docente disciplinato dal decreto-legge 97/2004, convertito con modificazioni, dalla legge 143/2004, alla cui copertura finanziaria si provvede mediante finanziamenti da iscrivere annualmente nella legge finanziaria.

Anche la VII Commissione cultura della Camera è intervenuta approvando una risoluzione che, al fine di favorire il processo di integrazione dei bambini stranieri con quelli italiani, chiede l’introduzione di un tetto che preveda la presenza nelle classi di non più del 30 per cento di bambini stranieri (Risoluzione 7/140 approvata nella seduta del 6 maggio 2009). Il principio del limite massimo di studenti stranieri è stato recepito dal Governo con la circolare 8 gennaio 2010 dove si stabilisce che il numero degli alunni con cittadinanza non italiana presenti in ciascuna classe non potrà superare di norma il 30 per cento del totale degli iscritti.

Successivamente la VII Commissione ha svolto una indagine conoscitiva sulle problematiche connesse all'accoglienza degli alunni con cittadinanza non italiana nel sistema scolastico italiano che si è conclusa con l’approvazione di un documento finale pubblicato nel Bollettino delle Giunte e Commissioni parlamentari del 12 gennaio 2011.

Particolarmente attiva la Commissione bicamerale infanzia, che ha approvato una risoluzione che impegna il Governo a adottare tutte le opportune iniziative per rafforzare gli strumenti di tutela dei minori stranieri non accompagnati (Doc. XXIV-bis, n. 1, approvato il 21 aprile 2009). Inoltre, la Commissione ha svolto una indagine conoscitiva volta ad approfondire la condizione dei minori stranieri presenti in Italia in assenza dei genitori (il 27 marzo 2012 è stato approvato il documento conclusivo).

Sempre sui minori stranieri non accompagnati, si segnala la discussione e approvazione di una mozione alla Camera che impegna il Governo a adoperarsi per una effettiva tutela dei minori stranieri rintracciati nel territorio nazionale (mozione 1-549, approvata il 20 ottobre 2010). Tra gli argomenti trattati: la situazione nei centri di accoglienza; l’accertamento dell’età del minore; il diritto di asilo; il rimpatrio; la tratta; la questione della concessione del permesso di soggiorno ai minori al compimento della maggiore età anche alla luce delle modifiche normative intervenute con l’approvazione della legge sulla sicurezza (L. 94/2009).

L’8 giugno 2011 la I Commissione della Camera ha respinto la risoluzione 7-00478 Zaccaria e ha approvato la risoluzione 7-00578 Bertolini che impegna il Governo a proseguire nell'azione finora intrapresa in materia di politiche per il controllo del fenomeno migratorio, attraverso il ricorso ad una programmazione dei flussi di accesso, basata sulle rilevazioni dei fabbisogni di manodopera nei mercati locali del lavoro e compatibile con le effettive capacità di assorbimento nel tessuto sociale e produttivo del Paese, attuando nel contempo adeguate politiche di integrazione degli stessi immigrati, nel rispetto del principio di accoglienza dello straniero e della sicurezza nazionale.

Di particolare rilievo in materia di lavoro l’emanazione di due decreti legislativi, entrambi di recepimento di normative comunitarie.

Il primo è finalizzato ad incentivare l’accesso al lavoro di immigrati altamente qualificati e istituisce la cosiddetta carta blu UE che conferisce a tali lavoratori uno status particolare (D.Lgs. 108/2012 che attua la direttiva 2009/50/CE).

Il secondo inasprisce le sanzioni nei confronti di datori di lavoro che impiegano cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (D.Lgs. 109/2012 di attuazione della direttiva 2009/52/CE).

Il decreto 109/2012 ha previsto anche una disposizione transitoria volta a permettere ai datori di lavoro di dichiarare l’esistenza di rapporti di lavoro irregolari pregressi.

Le procedure di presentazione delle domande di emersione si sono concluse il 15 ottobre 2012 con l’invio di oltre 130.000 istanze.

Fino alla conclusione del procedimento di regolarizzazione sono stati sospesi i procedimenti penali e amministrativi nei confronti del datore di lavoro e del lavoratore per le specifiche violazioni. L’art. 5, comma 1, del provvedimento dispone infatti - entro 20 giorni dalla sua entrata in vigore – l’adozione di un decreto attuativo a firma del ministro dell’Interno, di concerto con il ministro del Lavoro e delle Politiche sociali, con il ministro per la Cooperazione internazionale e l’integrazione e con il ministro dell’Economia e delle Finanze, contenente le modalità di presentazione della domanda ed i limiti di reddito del datore di lavoro, richiesti per l’emersione del rapporto.

La dichiarazione di emersione poteva essere fatta dai datori di lavoro italiani, comunitari e stranieri lungo soggiornanti che, alla data del 9 agosto 2012 occupavano irregolarmente alle proprie dipendenze da almeno tre mesi, e continuavano ad occupare alla data di presentazione della dichiarazione di emersione, lavoratori stranieri che si trovavano in Italia ininterrottamente almeno dal 31 dicembre 2011 o precedentemente.

Sono stati esclusi dalla procedura i rapporti di lavoro a tempo parziale, fatto salvo quanto previsto, in materia di lavoro domestico e di sostegno al bisogno familiare.

Si tratta della seconda regolarizzazione di lavoratori irregoari della legislatura: la precedente regolarizzazione risale al 2009, quando per i lavoratori occupati irregolarmente nelle sole attività di assistenza personale o del lavoro domestico, è stata prevista la possibilità di regolarizzare la loro posizione lavorativa (decreto-legge 78/2009, art. 1-ter). L’intervento ha riguardato sia i lavoratori stranieri (con o senza permesso di soggiorno), sia i lavoratori italiani. Dal 1° al 30 settembre 2009 i datori di lavoro hanno potuto presentare una dichiarazione di emersione, previo pagamento di un contributo forfetario di 500 euro per ciascun lavoratore. Secondo i dati diffusi dal Ministero dell'interno sono state presentate quasi 300.000 domande.

Si ricorda, inoltre, che nell’ambito del cosiddetto decreto semplificazione e sviluppo (decreto-legge 5/2012) sono state adottate alcune disposizioni relative alla semplificazione delle procedure di assunzione di lavoratori extra UE e di documentazione amministrativa per gli immigrati (D.L. 9 febbraio 2012, n. 5, conv. L. 4 aprile 2012, n. 35, Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e sviluppo, art. 17).

Nel corso della fase di elaborazione della direttiva 2009/52 sul lavoro irregolare, le Commissioni riunite Affari costituzionali e Giustizia della Camera avevano impegnato il Governo a sostenere, in sede di Consiglio dell'Unione europea alcune modifiche e integrazioni al testo della proposta (Seduta del 26 novembre 2008, esame della Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che introduce sanzioni contro i datori di lavoro che impiegano cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente nell'UE. COM(2007)249 def).

Sempre alla Camera, nell’aprile 2010 erano state discusse alcune mozioni incentrate sulle politiche migratorie e di integrazione, e per il contrasto al lavoro irregolare. Tutte le mozioni sono accomunate dalla richiesta di moltiplicare gli sforzi per combattere lo sfruttamento dei lavoratori stranieri (Camera dei deputati, seduta dell’8 aprile 2010. Sono state approvate le mozioni Pezzotta ed altri n. 1-00354, Pisicchio ed altri n. 1-00355 e Santelli, Caparini ed altri n. 1-00356, nei rispettivi testi riformulati, respinta la mozione Livia Turco ed altri n. 1-00326 e votata per parti separate la mozione Donadi ed altri n. 1-00353).

La I Commissione Affari costituzionali della Camera ha esaminato un’altra proposta di direttiva europea, questa volta in materia di disciplina del lavoro straniero stagionale. Nel documento finale, approvato nella seduta del 25 novembre 2010, la Commissione ha espresso la necessità di:

• elevare i termini massimi di validità del permesso di soggiorno per lavoro stagionale (che nella proposta di direttiva e pari a 6 mesi e nella legislazione nazionale a 9 mesi) in considerazione delle specificità del comparto agricolo italiano;
• dettagliare più puntualmente la disciplina sanzionatoria nei confronti dei datori di lavoro inadempienti;
• inserire tra i motivi del rifiuto o revoca del permesso di soggiorno anche la minaccia alla sicurezza dello Stato.

La proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulle condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini di paesi terzi per motivi di lavoro stagionale (COM(2010)379) è stata presentata dalla Commissione europea il 13 luglio 2010. Il termine per l’espressione del parere sulla conformità della proposta al principio di sussidiarietà da parte dei Parlamenti nazionali è scaduto il 15 ottobre 2010.

Scopo della proposta è introdurre una procedura speciale per l'ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi che chiedono di essere ammessi nell'UE per svolgervi un lavoro stagionale, nonché definire i diritti dei lavoratori stagionali. L’iniziativa era già stata annunciata nel "Piano d’azione sull’immigrazione legale" (COM(2005) 669), presentato dalla Commissione europea nel dicembre 2005, la cui validità è stata da ultimo ribadita nel Programma di Stoccolma, per lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia 2010-2014, adottato dal Consiglio europeo del 10 e 11 dicembre 2009.

Riguardo all’attività amministrativa, si segnala che il Governo ha prorogato fino al 31 dicembre 2011 il regime transitorio, consentito in sede comunitaria, per l'accesso al mercato del lavoro dei cittadini rumeni e bulgari, confermando le disposizioni degli anni precedenti che pongono alcune limitazioni in materia di accesso al lavoro subordinato: in alcuni settori produttivi è richiesto il rilascio del nulla osta da parte dello sportello unico per il lavoro (Si veda Ministero dell’interno, Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, Circolare n. 702 del 31 gennaio 2011). Dal 1° gennaio 2012 tali restrizioni sono decadute.

Inoltre, il Governo ha proceduto alla definizione delle quote di ingresso dei lavoratori stranieri per il 2008 (il cosiddetto decreto flussi) nella misura di 150.000 persone, utilizzando le graduatorie delle domande eccedenti presentate nel 2007 (D.P.C.M. 3 dicembre 2008), mentre per il 2009 le quote autorizzate sono destinate esclusivamente ai lavoratori stagionali solitamente impiegati in agricoltura e nel settore turistico (80.000 persone, D.P.C.M. 20 marzo 2009).

Per il 2010, inizialmente, è stato autorizzato l’ingresso di 80.000 lavoratori stagionali con il DPCM 1° aprile 2010. Con il medesimo provvedimento è stata anticipata una quota di lavoratori non stagionali pari a 6.000 persone di cui 4.000 lavoratori autonomi, imprenditori, artisti ecc. e 2.000 cittadini stranieri che hanno completato programmi di formazione nel Paese di origine. La definizione dei flussi per il 2010 è stata completata nel novembre 2010 con l’autorizzazione all’ingresso di 98.080 lavoratori non stagionali (D.P.C.M. 30 novembre 2010).

Negli ultimi anni sono stati autorizzati esclusivamente gli ingressi dei lavoratori stagionali: 60.000 per il 2011 (D.P.C.M. 17 febbraio 2011) e 35.000 per il 2012 (D.P.C.M. 13 marzo 2012).