Le origini 

La “politica europea di vicinato” (PEV) si rivolge ai nuovi Stati indipendenti (Bielorussia, Moldova, Ucraina), ai paesi del Mediterraneo meridionale(Algeria, Autorità palestinese, Egitto, Giordania, Israele, Libano, Libia, Marocco, Siria, Tunisia) e agli Stati del Caucaso (Armenia, Azerbaigian e Georgia). L’obiettivo è quello di prevenire l’emergere di nuove linee di divisione tra l’Unione europea allargata e i suoi vicini, condividendo con questi ultimi i benefici dell’allargamento e consentendo loro di partecipare alle diverse attività dell’UE, attraverso una cooperazione politica, economica e culturale rafforzata.

La politica europea di vicinato, nettamente distinta dalla questione della potenziale adesione all’UE, propone un nuovo approccio nei confronti dei paesi interessati: in cambio dei progressi concreti compiuti in termini di riconoscimento dei valori comuni e di attuazione effettiva di riforme politiche, economiche e istituzionali, si riconosce loro una partecipazione al mercato interno dell’UE, nonché un’ulteriore integrazione e liberalizzazione per favorire la libera circolazione di persone, merci, servizi e capitali.

Inaugurata dalla Commissione con una comunicazione presentata nel marzo 2003, l’iniziativa è stata in più occasioni rafforzata e precisata.

Successivamente, nel quadro della PEV si sono articolate due distinte dimensioni, l’Unione per il mediterraneo rivota al vicinato meridionale e il Partenariato orientale, rivolta al vicinato orientale.

Gli strumenti

In particolare, una comunicazione del 12 maggio 2004 ha fissato i principi, le metodologie, gli ambiti geografici e i temi della cooperazione regionale. Si segnalano in particolare:

• l’assistenza finanziaria, attualmente fornita attraverso lo Strumento europeo di vicinato e partenariato, anche detto ENPI: si tratta di un unico strumento finanziario, istituito a partire dal 2007, nel quadro delle prospettive finanziarie 2007-2013, in sostituzione dei diversi programmi esistenti, destinato alla frontiera esterna dell’UE allargata. Esso ha una dotazione finanziaria di 11 miliardi di euro per l’intero periodo e prevede, oltre a programmi nazionali e multinazionali, una componente specifica ed innovativa che consiste nella cooperazione transfrontaliera, la quale interessa regioni degli Stati membri e dei paesi vicini che condividono una frontiera comune. Per quanto riguarda le prospettive finanziarie 2014-2020, la Commissione ha presentato la proposta di regolamento per il nuovo strumento finanziario che sarà denominato strumento europeo di vicinato. Nella proposta la Commissione raccomanda di allocare più di 18,1 miliardi di euro a sostegno dei paesi del vicinato sia orientale sia meridionale, con un incremento sostanziale (pari quasi il 40%) rispetto alle precedenti prospettive finanziarie. Secondo la proposta della Commissione, il nuovo strumento per il vicinato sarà capace di fornire assistenza in modo più rapido e flessibile, consentendo una maggiore differenziazione ed incentivi per i partner più attivi, secondo il citato principio del more for more;
• la pubblicazione di country reports, che danno conto dei progressi compiuti da ciascun paese nell’attuazione degli accordi bilaterali e delle relative riforme. Tali documenti riflettono la situazione politica, economica, sociale e istituzionale nei diversi paesi e forniscono un punto di partenza per lo sviluppo delle relazioni future.

Si segnala che sono in vigore: gli accordi euromediterranei di associazione con Tunisia (1° marzo 1998), Marocco (1° marzo 2000), Israele (1° giugno 2000), Giordania (1° maggio 2002), Egitto (1° giugno 2004), Algeria (1° settembre 2005) e Libano (1° aprile 2006); l’accordo interinale d’associazione sugli scambi e la cooperazione con l’Organizzazione per la liberazione della Palestina a vantaggio dell’Autorità palestinese (1° luglio 1997); gli accordi di partenariato e cooperazione con Armenia, Azerbaigian, Georgia (1° luglio 1999), Moldova e Ucraina (1° luglio 1998). La firma dell’Accordo di associazione tra UE e Siria è congelata dal maggio 2011;

• la predisposizione di piani d’azione per ciascuno dei paesi interessati.^. Si tratta di strumenti considerati cruciali dalla Commissione nel processo di avvicinamento all’Unione, che non sostituiscono gli accordi di associazione o di cooperazione vigenti, ma si avvalgono dell’esperienza acquisita nella loro attuazione. I piani d’azione sono differenziati per riflettere lo stato delle relazioni di ciascun paese con l’UE, le sue necessità e capacità, nonché gli interessi comuni, e definiscono il percorso da seguire in un dato arco temporale.

 In linea generale, tali strumenti offrono assistenza per allineare la legislazione nazionale a quella comunitaria con l’obiettivo di migliorare l’accesso al mercato interno; consentono la partecipazione a numerosi programmi comunitari, fra cui quelli in materia di istruzione, ricerca, ambiente e audiovisivi; accrescono la cooperazione in materia di gestione delle frontiere, di migrazione, di tratta di esseri umani, di crimine organizzato, di riciclaggio di denaro e di crimini finanziari ed economici; migliorano i collegamenti con l’UE in materia di energia, trasporti e tecnologie dell’informazione; estendono il dialogo e la cooperazione ai temi della lotta al terrorismo, della non proliferazione delle armi di distruzione di massa e della gestione dei conflitti regionali.

La revisione della PEV

La situazione creatasi in alcuni paesi del bacino meridionale del Mediterraneo sta dimostrando, ancora una volta, la portata delle sfide che l’UE deve affrontare nell’ambito del suo vicinato. In considerazione di ciò, si è resa necessaria una revisione della PEV al fine di dotare la politica di una visione strategica per affrontare tali sfide.

L’argomento è stato anche oggetto di dibattito presso il Parlamento europeo, che il 7 aprile 2011 ha approvato due risoluzioni, rispettivamente dedicate alla dimensione meridionale e a quella orientale.

Il Parlamento europeo ha manifestato innanzitutto il proprio apprezzamento per i progressi compiuti nelle relazioni tra l'UE e i paesi vicini nell'ambito della PEV, ritenendo che tale politica continui a essere un quadro d'importanza strategica per approfondire e rafforzare le relazioni con i nostri partner più prossimi, in modo da sostenere le loro riforme politiche, sociali ed economiche.

Il Parlamento europeo ha riconosciuto, tuttavia, il fallimento della PEV nel promuovere i diritti umani nei paesi terzi e chiede ai governi nazionali di trarne le giuste conseguenze, realizzando un "meccanismo di applicazione" per facilitare l'uso della clausola che permette la sospensione degli accordi in caso di violazione dei diritti umani.

Secondo il PE, nella nuova politica di vicinato, l'UE deve inoltre giocare "un ruolo attivo da protagonista e non solo quello di finanziatore", in particolare nel processo di pace in Medio Oriente e nel Sahara occidentale. Le relazioni future con il Nord Africa e il Medio Oriente dovrebbero essere sufficientemente flessibili da permettere soluzioni mirate per ciascun paese, con la possibilità di garantire ad alcuni degli Stati partner uno status più avanzato nelle relazioni con l'Unione. I negoziati condotti dalla Commissione per gli accordi bilaterali dovrebbero essere più trasparenti, cosi come i criteri utilizzati per garantire lo "status avanzato".

Il PE ha sottolineato come la revisione della politica europea di vicinato debba dare priorità ai criteri relativi all'indipendenza della magistratura, al rispetto delle libertà fondamentali, al pluralismo e alla libertà di stampa nonché alla lotta contro la corruzione; chiede un miglior coordinamento con le altre politiche dell'Unione rivolte ai paesi in questione. Ha posto, inoltre, l'accento sulla necessità di aumentare i fondi assegnati alla PEV nelle prossime prospettive finanziarie dell'Unione dopo il 2013, attribuendo la priorità, alla luce degli ultimi avvenimenti, alla dimensione meridionale della PEV; le prossime prospettive finanziarie, inoltre, dovrebbero tenere conto delle caratteristiche e delle esigenze specifiche di ciascun paese.

Il PE ha chiesto di dedicare maggiore attenzione alla cooperazione con le organizzazioni della società civile, poiché esse sono state il motore principale delle rivolte popolari verificatesi nell'intera regione.

In accordo con le proposte della Commissione, il PE ha chiesto, inoltre, di facilitare l'ottenimento dei visti d'ingresso per tutti i partner del Mediterraneo, in particolare per studenti, ricercatori e uomini d'affari. Criticando "l'approccio asimmetrico" dell'UE in materia di mobilità nei confronti dei paesi vicini, il PE ha reiterato la convinzione che gli accordi di riammissione devono valere solo per gli immigrati irregolari, e non per i richiedenti asilo, i rifugiati o le persone che necessitano protezione. Inoltre, ha ribadito il valore del principio del "non respingimento", da applicare a qualsiasi persona che rischia la pena di morte, trattamenti disumani e tortura.

Una nuova Politica europea di vicinato

In una comunicazione congiunta del 25 maggio 2011, nell’ambito della pubblicazione dell’annuale “pacchetto PEV” (il quinto) da parte della Commissione, l’Alto rappresentante dell’UE e vicepresidente della Commissione, Catherine Ashton, e il commissario per l’allargamento e la politica di vicinato, Štefan Füle, hanno lanciato una nuova ed ambiziosa politica europea di vicinato. Tale comunicazione rappresenta il culmine di un ampio riesame e di consultazioni con i governi e le organizzazioni della società civile sia all'interno dell'UE che nei 16 paesi partner della PEV.

Il nuovo approccio è volto a sviluppare un partenariato tra i popoli al fine di promuovere e sostenere lo sviluppo di una “democrazia profonda” e la prosperità economica nell’area dei Paesi PEV. Pertanto, oltre ai 5,7 miliardi di euro già stanziati per il periodo 2011-2013, viene previsto un finanziamento aggiuntivo di 1,24 miliardi di euro, che sarà messo a disposizione della politica europea di vicinato principalmente per sostenere le riforme politiche ed economiche che i paesi intendono affrontare. 

In questo contesto, il Consiglio europeo ha approvato la proposta dell’Alto rappresentante di aumentare l'erogazione di prestiti da parte della BEI (Banca europea degli investimenti) al Mediterraneo meridionale di 1 miliardo di euro per lo stesso periodo. La BERS (Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo) ha appoggiato la richiesta di estendere l’attività nella regione del MENA, iniziando con l'Egitto. L’aspettativa è che il volume dei prestiti annuali possa raggiungere circa 2,5 miliardi di euro all'anno entro il 2013.

Il nuovo approccio, dunque, implica un livello molto più elevato di differenziazione: questo farà sì che ogni paese partner sviluppi i suoi legami con l'UE in base alle proprie aspirazioni, esigenze e capacità. Il sostegno dell'UE ai paesi vicini dipenderà dai progressi nella costruzione e nel consolidamento della democrazia e dal rispetto dello Stato di diritto: più velocemente un paese progredirà nelle sue riforme interne, maggiore sarà il sostegno da parte dell'Unione europea. Per rispondere alle sfide di un’area in rapido mutamento, gli strumenti utilizzati dovranno dunque essere flessibili.  

Inoltre, si sviluppa ulteriormente il 'Partenariato per la democrazia e la prosperità condivisa con il sud del Mediterraneo', che è stato approvato nel marzo 2011 in risposta alle turbolenze che si sono verificate, e che si stanno verificando, in Nord Africa. Esso si basa sul modello del partenariato orientale, lanciato nel 2009.

Gli obiettivi principali della nuova PEV sono quattro:

• supportare i progressi verso una “democrazia profonda”: una democrazia funzionante, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto sono i pilastri fondamentali del partenariato dell'UE con i suoi vicini. Se da una parte, le riforme avvengono in modo diverso in ogni paese, dall’altra parte, vi sono elementi comuni per la costruzione di una democrazia profonda e sostenibile che richiedono un impegno forte e duraturo da parte dei governi. Essi includono: elezioni libere ed eque; libertà di associazione, di espressione e di assemblea, libertà di stampa e dei media; uno Stato di diritto amministrato da un potere giudiziario indipendente e il diritto a un processo equo; lotta contro la corruzione; sicurezza e applicazione della riforma normativa del settore (compresa la polizia) e istituzione di un controllo democratico sulle forze armate e di sicurezza. Inoltre, è sempre più importante favorire uno stretto contatto con le organizzazioni non governative e costruire un partenariatocon le organizzazioni della societàcivile, che svolgono un ruolo chiave nel promuovere riforme democratiche basate su valori condivisi. Pertanto, è necessario: stabilire partnership in ciascuno dei paesi attraverso un apposito Fondo per la società civile; sostenere l'istituzione di un Fondo europeo per la democrazia per aiutare i partiti politici e le ONG non registrate e i sindacati e le altre parti sociali; promuovere la libertà dei media, sostenendo per le organizzazioni della società civile il libero accesso ad internet e l'uso delle tecnologie delle comunicazioni elettroniche; rafforzare il dialogo sui diritti umani. Inoltre, si rende necessario: rafforzare il coinvolgimento dell'UE nella risoluzione conflitti prolungati; fare un uso comune della politica estera e di sicurezza; promuovere un'azione congiunta con i partner della politica europea di vicinato nelle sedi internazionali sulle questioni di sicurezza fondamentali;
• sostenere lo sviluppo economico e sociale: la maggior parte dei paesi partner ha economie deboli e scarsamente diversificate, che sono vulnerabili agli shock economici esterni. Gli obiettivi immediati sono: promuovere una crescita economica sostenibile, creare posti di lavoro e migliorare la protezione sociale. E', quindi, essenziale stabilire con ognuno dei paesi accordi commerciali adeguati alle loro esigenze e alla loro capacità economica. La cooperazione nel settore consente di far progredire l'integrazione economica con il mercato interno dell'UE attraverso strumenti di sostegno alle micro, piccole e medie imprese, la creazione di posti di lavoro e strumenti di sostegno al credito, favorendo l'innovazione e le tecnologie volte a rapportarsi con i cambiamenti climatici e l'ambiente. La mobilità del lavoro è un ambito in cui l'UE e i suoi vicini possono completarsi a vicenda. La PEV mira a sviluppare un approccio reciprocamente vantaggioso in cui lo sviluppo economico nei paesi partner e nell'UE vada di pari passo con la migrazione legale, il rafforzamento delle capacità in materia di gestione delle frontiere e dell'asilo, e un’efficace applicazione della legge di cooperazione. Si rende dunque necessario: proseguire il processo di facilitazione del visto per determinati paesi partner della PEV e la liberalizzazione dei visti per quelli più avanzati; sviluppare i partenariati per la mobilità già esistenti e crearne di nuovi; sostenere il pieno utilizzo da parte degli Stati membri delle possibilità offerte dal codice Visa UE;
• costruire effettive partnership regionali all’interno della PEV: per rafforzare il partenariato orientale si rende necessario: concludere e attuare accordi di associazione, tra cui la creazione di un’ampia e generalizzata zona di libero scambio; perseguire la democratizzazione; perseguire la facilitazione del visto e il processo di liberalizzazione dei visti; rafforzare la cooperazione settoriale, in particolare nel settore dello sviluppo rurale; promuovere i benefici del partenariato orientale per i cittadini; aumentare il lavoro con la società civile e le parti sociali. Per costruire il partenariato per la democrazia e prosperità condivisa nel Mediterraneo meridionale è necessario: intraprendere programmi globali di potenziamento istituzionale simili a quelli realizzati con i partner orientali; avviare un dialogo sulla migrazione, mobilità e sicurezza con la Tunisia, il Marocco e l'Egitto (come primo passo verso un partenariato per la mobilità); rafforzare la cooperazione euromediterranea nel settore industriale; avviare programmi pilota di sostegno allo sviluppo agricolo e rurale; focalizzare progetti concreti nell’ambito dell'Unione per il Mediterraneo; intensificare il dialogo in materia di occupazione e le politiche sociali;
• sviluppare una politica coerente e semplificata e un’adeguata programmazione: le relazioni bilaterali tra l'UE e ciascuno dei suoi vicini sono diventate più forti negli ultimi anni. Il dialogo stretto e intenso si è sviluppato non solo su questioni politiche generali, ma su tutte le aree specifiche di cooperazione. Si ricorda che i piani di azione PEV restano il quadro generale della cooperazione e che, tuttavia, l'Unione europea proporrà ai partner di focalizzarsi su un numero limitato di priorità a breve  e medio termine.