La Turchia – che ha ottenuto lo status di paese candidato dal Consiglio europeo di Helsinki del dicembre 1999 – ha avviato i negoziati di adesione con l’Unione europea il 3 ottobre 2005. A partire da quella data, si sono tenute otto conferenze di adesione. Attualmente:

• è stato sostanzialmente chiuso il negoziato sul capitolo scienza e ricerca;
• sono aperti dodici capitoli negoziali: impresa e politica industriale (marzo 2007); controllo finanziario; statistica (giugno 2007); reti transeuropee; salute e protezione dei consumatori (dicembre 2007); diritto delle imprese; proprietà intellettuale (giugno 2008); libera circolazione dei capitali; società dell'informazione (dicembre 2008); fiscalità (30 giugno 2009); ambiente (21 dicembre 2009); sicurezza alimentare (30 giugno 2010).

Si ricorda inoltre che – in conseguenza della mancata applicazione del Protocollo di Ankara nei confronti della Repubblica di Cipro da parte della Turchia (vd. par. seguente) - sono tuttora sospesi otto capitoli negoziali: libera circolazione delle merci, diritto di stabilimento e libera prestazione dei servizi, servizi finanziari, agricoltura e sviluppo rurale, pesca, politica dei trasporti, unione doganale e relazione esterne.

Per quanto riguarda l’assistenza finanziaria resa disponibile per la realizzazione delle priorità e delle riforme richieste, si segnala che l’Unione europea ha previsto in favore della Turchia, nell’ambito dello strumento di preadesione IPA, un finanziamento a livello nazionale pari a 4.831,6 milioni di euro per il periodo 2007-2013. Tale somma (così suddivisa: 497.2 milioni di euro per il 2007; 538.7 per il 2008; 566.4 per il 2009; 653.7 per il 2010; 779.9 per il 2011; 860,2 per il 2012 e 935,5 per il 2013) fa della Turchia uno dei principali destinatari dell’assistenza esterna dell’UE nel mondo. Per il periodo dal 2004 al 2006 la Turchia aveva beneficiato di un finanziamento totale di 1.050 milioni di euro.

Il processo di avvicinamento della Turchia all’Unione europea: la questione cipriota

Sulla base della relazione periodica e della raccomandazione presentate dalla Commissione il 6 ottobre 2004, il Consiglio europeo del 16 e 17 dicembre 2004 ha deciso che la Turchia soddisfa sufficientemente i criteri politici di Copenaghen, fissando per il 3 ottobre 2005 la data di avvio dei negoziati di adesione, a condizione che entrassero in vigore alcuni specifici atti legislativi (legge sulle associazioni; nuovo codice penale; giurisdizione d’appello; codice di procedura penale; istituzione della polizia giudiziaria; esecuzione delle pene).

Determinante per la decisione favorevole del Consiglio europeo di dicembre 2004 è stata la disponibilità manifestata dal Governo turco a firmare, prima dell’avvio dei negoziati, il Protocollo che estende ai dieci nuovi Stati membri, compresa la Repubblica di Cipro, l’Accordo di associazione stipulato nel 1963 con la Comunità europea (cosiddetto Accordo di Ankara). La firma del Protocollo è avvenuta il 29 luglio 2005. In occasione della firma, la Turchia ha allegato al protocollo una dichiarazione in cui riafferma di non riconoscere la Repubblica di Cipro. Il 21 settembre 2005, in una contro dichiarazione, l’Unione europea ha precisato fra l’altro che la dichiarazione della Turchia è unilaterale, non fa parte integrante del Protocollo e non ha effetti giuridici sugli obblighi che derivano al paese dall’applicazione dell’accordo.

Dopo l’apertura formale dei negoziati e l’avvio del processo di screening della legislazione turca, è stato possibile avviare la fase dei negoziati tecnici. Il 12 giugno 2006, nel corso della prima conferenza di adesione tra UE e Turchia, è stato provvisoriamente chiuso il negoziato sul capitolo scienza e ricerca.

Come anticipato, uno degli aspetti più seri riscontrati dalla Commissione nel corso dei negoziati ed evidenziati nella relazione del novembre 2006è rappresentato dalla mancata applicazione del Protocollo di Ankara. Si richiede infatti che la Turchia applichi il Protocollo integralmente e in maniera non discriminatoria e che siano eliminati tutti gli ostacoli alla libera circolazione delle merci, comprese le restrizioni sui mezzi di trasporto nei confronti di Cipro. In più occasioni le istituzioni dell’Unione europea hanno ribadito che tale applicazione integrale è considerata determinante per il buon proseguimento dei negoziati.

Su tale base e in linea con la proposta avanzata dalla Commissione, il Consiglio affari generali nella riunione dell’11 dicembre 2006 ha raggiunto un accordo per rallentare il processo di adesione della Turchia. I 25 ministri degli Esteri hanno concordato di congelare parzialmente le trattative per l'adesione di Ankara, sospendendo otto dei 35 capitoli in cui è diviso il negoziato. Gli altri capitoli andranno avanti ma non si chiuderanno fino a quando Ankara non avrà soddisfatto i requisiti che riguardano Cipro. Il Consiglio valuterà costantemente la situazione sulla base delle relazioni predisposte annualmente dalla Commissione.

In più occasioni le istituzioni dell’Unione europea hanno invitato la Turchia a collaborare per la soluzione della questione cipriota, ritenendo che la mancanza di progressi in tal senso costituisse un serio ostacolo all’adesione della Turchia all’UE.

A seguito del referendum sul piano di unificazione dell’isola proposto dal Segretario Generale delle Nazioni Unite, tenutosi a Cipro il 24 aprile 2004, il Consiglio Affari generali del 26 aprile 2004 ha accolto con favore il contributo fornito dalla Turchia e ha sottolineato che il voto espresso dalla comunità turca di Cipro manifesta un chiaro desiderio di adesione all’Unione europea.

In considerazione del risultato del referendum, il 29 aprile 2004 l’Unione europea ha adottato il regolamento n. 866/2004, inteso a gestire il movimento di beni e persone attraverso la cosiddetta linea verde che separa le aree controllate dal governo cipriota dal resto dell’isola.

In aggiunta al regolamento sulla “linea verde”, l’Unione europea ha intrapreso altre iniziative con l’obiettivo di porre fine all’isolamento della parte settentrionale dell’isola e di facilitare la riunificazione di Cipro, promuovendone lo sviluppo economico e sociale. Tra di esse si ricorda il regolamento CE 389/2006, adottato il 27 febbraio 2006, che ha istituito uno strumento di sostegno finanziario per promuovere lo sviluppo economico della comunità turco-cipriota.

Non è stata invece ancora approvata la proposta di regolamento del Consiglio presentata dalla Commissione il 7 luglio 2004 per agevolare gli scambi tra la parte settentrionale dell’isola e l’UE, prevedendo l’applicazione di un regime preferenziale ad una serie di beni, prodotti o trasformati a Cipro, ammessi sul territorio doganale dell’UE. La proposta della Commissione non ha finora incontrato il favore del governo cipriota che riteneva che tali misure comportassero di fatto un riconoscimento politico della comunità turca da parte dell’UE.

Le istituzioni dell’Ue hanno ribadito in più occasioni che è urgente che turco-ciprioti e greco-ciprioti trovino una soluzione alla questione, concludendo una controversia su suolo europeo che dura da oltre quarant’anni. L’UE ha sostenuto pienamente i negoziati tra i leader delle due comunità – al momento sospesi -, sotto gli auspici delle Nazioni Unite per raggiungere una soluzione complessiva che porti alla riunificazione dell’isola. L’UE approverà qualsiasi aggiustamento, a patto che consenta a Cipro di giocare pienamente il suo ruolo di Stato membro e rispetti i principi fondamentali su cui di basa l’UE – democrazia, Stato di diritto e rispetto dei diritti umani.

La relazione della Commissione

L’ultima relazione sui progressi compiuti dalla Turchia sulla via dell’adesione all’Unione europea è stata pubblicata dalla Commissione il 10 ottobre 2012, nell’ambito dell’annuale pacchetto allargamento e si riferisce al periodo compreso tra ottobre 2011 e settembre 2012.

Nella relazione la Commissione rileva come la Turchiasia un partner chiave per l’UE, in considerazione della sua economia dinamica, della sua localizzazione strategica e del suo importante ruolo regionale, che contribuisce alla politica estera e alla sicurezza energetica dell’UE. Grazie all’Unione doganale, la Turchia è già ampiamente integrata con l’UE ed è diventata una componente di valore della competitività europea; d’altro canto, l’UE rimane l’ancora per la modernizzazione economica e politica del paese. Entrambe le parti, secondo la valutazione della Commissione, ricaverebbero benefici da un ulteriore sviluppo di queste relazioni.

Secondo la Commissione, il potenziale delle relazioni UE-Turchia può essere pienamente espresso soltanto nel quadro di un attivo e credibile processo di adesione, nel rispetto degli impegni assunti e delle condizioni imposte. Il processo di adesione rimane il quadro più adeguato per promuovere le riforme, sviluppare il dialogo su questioni di politica estera e di sicurezza, rafforzare la competitività economica e incrementare la cooperazione nel settore energetico e degli affari interni. E’ dunque interesse di entrambe le parti – secondo la Commissione - che i negoziati di adesione recuperino slancio.

A tale proposito, nella relazione la Commissione evidenzia il buon avvio della cosiddetta agenda positiva, inaugurata ufficialmente il 17 maggio 2012 per dar vita, dopo un periodo di stagnazione, ad un nuovo circolo virtuoso nel processo di adesione della Turchia, con l’obiettivo di instaurare relazioni migliori e più costruttive secondo un approccio pragmatico che tenga conto delle realizzazioni concrete nei settori di comune interesse, partendo da una comprensione comune dei vincoli e dalla volontà di compiere progressi nel processo di allineamento della Turchia con l'UE.

Il programma dell’agenda positiva spazia in un'ampia gamma di settori: il dialogo e la cooperazione rafforzati su riforme politiche, visti, mobilità, migrazione, energia, lotta contro il terrorismo, l'ulteriore partecipazione della Turchia a programmi UE quali "L'Europa per i cittadini", i gemellaggi tra città, il commercio e l'Unione doganale per dirimere gli attuali contrasti commerciali, cercare una più stretta cooperazione nei negoziati sugli accordi di libero scambio e esplorare nuove strade per sfruttare al massimo il potenziale economico comune dell'Unione e della Turchia. In parallelo ai negoziati di adesione, la Commissione intende approfondire la cooperazione con la Turchia a sostegno degli sforzi del paese nel realizzare le riforme e allinearsi con l'acquis, anche per quanto riguarda i capitoli su cui non è ancora possibile avviare negoziati di adesione. La Commissione continuerà ad informare il Consiglio, appena ritiene che la Turchia abbia soddisfatto importanti parametri. Come rilevato nella relazione, sei degli otto gruppi di lavoro che sono stati istituiti nell’ambito dell’agenda positiva hanno tenuto i loro primi incontri. 

In aggiunta a tale iniziativa, il Consiglio ha invitato la Commissione a stabilire un dialogo più ampio e un quadro di cooperazione nell’ampia gamma di settori della giustizia e affari interni. Il Consiglio ha anche invitato la Commissione a compiere passi verso la graduale liberalizzazione dei visti, in una prospettiva di lungo termine, in parallelo con la firma dell’accordo di riammissione. Dopo la sua inizializzazione a giugno 2012,  è infatti cruciale che la Turchia firmi l’accordo di riammissione per consentire l’attuazione della tabella di marcia sulla liberalizzazione dei visti.

Come ricordato dalla relazione, in considerazione dell’ulteriore sviluppo della Turchia quale potenziale hub energetico e delle sfide condivise, la Commissione e la Turchia hanno deciso di incrementare la cooperazione su diversi importanti temi energetici. Anche il dialogo politico sulla politica estera e di sicurezza si è significativamente incrementato. Gli sviluppi nel vicinato comune e il ruolo positivo giocato dal paese nel sostenere i movimenti di riforma nel nord Africa e nel Medio Oriente hanno infatti confermato l’importanza del contributo della Turchia alla politica estera e alla sicurezza energetica dell’UE.

Criteri politici

La relazione esprime soddisfazione per il lavoro partecipativo sulla nuova costituzione, l’adozione della legge sull’istituzione dell’Ombudsman e i miglioramenti introdotti nel sistema giudiziario turco attraverso il terzo pacchetto di riforme. Tuttavia, vi è stata secondo la Commissione una ricorrente mancanza di consultazione durante il processo legislativo. A dispetto dei recenti cambiamenti, il quadro legislativo su terrorismo e crimine organizzato è applicato così ampiamente da indurre violazioni della libertà di espressione, riunione ed associazione. Mentre proseguono i dibattiti su temi ritenuti sensibili (quali la questione armena e il ruolo dei militari), le restrizioni alla libertà dei media e i numerosi processi contro scrittori e giornalisti continuano a destare preoccupazione, anche in considerazione del fatto che è molto diffuso il fenomeno dell’auto censura.

Pur in presenza di alcuni risultati, la Commissione manifesta dunque la propria preoccupazione per la mancanza di progressi sostanziali nel pieno rispetto dei criteri politici da parte della Turchia. In particolare è importante che la Turchia affronti tutte le questioni legate all’indipendenza, imparzialità ed efficienza del sistema giudiziario. A tale proposito la Commissione esprime soddisfazione per l’impegno assunto dal governo turco di presentare rapidamente il quarto pacchetto di riforma del sistema giudiziario e lo sollecita ad affrontare gli ostacoli alla piena manifestazione della libertà di espressione.

Con riguardo ai temi regionali e obblighi internazionali, la Turchia ha espresso sostegno ai negoziati tra i leader delle due comunità cipriote sotto gli auspici del Segretario generale delle Nazioni unite, per trovare una soluzione complessiva alla questione di Cipro. Tuttavia, nonostante i ripetuti richiami di Commissione e Consiglio, la Turchia non ha ancora assicurato la piena e non discriminatoria attuazione dei suoi obblighi doganali con l’UE né del Protocollo aggiuntivo e non si sono registrati progressi nella normalizzazione dei rapporti con la Repubblica di Cipro. La Commissione ribadisce dunque la propria grave preoccupazione con riguardo alle dichiarazioni e alle minacce della Turchia e richiede il pieno rispetto della Presidenza del Consiglio.

Criteri economici

Secondo la Commissione, la Turchia è un’economia di mercato funzionante. Nel 2012 l’economia turca è cresciuta di un impressionante 8.5%. La crescita è stata guidata prevalentemente dalla domanda interna, in particolare dal settore privato. La robusta espansione economica ha consentito una forte crescita occupazionale; il bilancio ha retto meglio delle attese e il debito pubblico è caduto fino al 39% del prodotto interno lordo.

Allo stesso tempo, lo scenario è caratterizzato da fasi di incertezza finanziaria e percezioni di rischio globale. Per mitigare tali rischi, sarebbe necessario un migliore coordinamento delle politiche fiscale e monetaria.

Adeguamento alla legislazione dell’UE

La Turchia continua a migliorare la sua capacità di mantenere gli obblighi derivanti dalla partecipazione all’UE. Progressi sono  stati compiuti in molti settori, in particolare diritto societario, scienza e ricerca e disposizioni dell’unione doganale. La capacità amministrativa di fronteggiare il corpo del diritto UE in termine di efficacia ed efficienza necessita di essere rafforzato in diverse aree.

La risoluzione del Parlamento europeo

L’ultima risoluzione del Parlamento europeo sulla Turchia – approvata il 29 marzo 2012 - segnala che le relazioni tra l'UE e la Turchia hanno bisogno di slancio e che ciò può essere ottenuto solo se la Turchia continua sulla strada delle riforme.

La risoluzione esprime preoccupazioni in particolare riguardo al deterioramento della libertà di stampa e alle leggi che limitano la libertà di espressione in Turchia, ai numerosi processi in corso contro i giornalisti e ai lunghi periodi dicarcerazione preventiva.

Il Parlamento europeo evidenzia che una riforma per un sistema giudiziariomoderno, indipendente e imparziale creerebbe le condizioni adeguate per aprire i negoziati sul sistema giudiziario, i diritti fondamentali e gli affari interni. A tale proposito si esprime a favore del nuovo approccio adottato dalla Commissione, che consiste nell'affrontare questi temi nelle prime fasi del processo negoziale e nel chiuderli come ultimo atto.

Il Parlamento europeo ritiene che una riforma nel campo della libertà di pensiero sia cruciale, e chiede che tutte le comunità religiose siano trattate allo stesso modo. Un'altra necessità è la parità di genere, nonché una politica di tolleranza zero nei confronti della violenza contro le donne e i bambini e un accesso all'istruzione il più ampio possibile.

Secondo il Parlamento europeo la Turchia deve attuare il pacchetto di riforme costituzionali del 2010 e garantire un processo politico sereno, basato sul consenso, per redigere una nuova Costituzione civile. La società civile deve essere inclusa nel processo. Il processo di elaborazione costituzionale dovrebbe permettere il pieno riconoscimento di tutte le comunità etniche e religiose della Turchia, nonché riconoscere una cittadinanza moderna di natura inclusiva e promuovere la protezione costituzionale dei diritti linguistici madrelingua.

Nel mettere in risalto il ruolo strategico della Turchia nella regione, il Parlamento europeo afferma che l'UE e la Turchia dovrebbero rafforzare la loro cooperazione sulle priorità comuni in politica estera e di vicinato e nel campo dell'energia.