In questo approfondimento si effettua un’analisi del peso e della composizione delle manovre all’interno del settore delle Amministrazioni Locali  finalizzata a tre obiettivi:

• dare conto della dimensione quantitativa delle manovre attuate a carico dei singoli sottosettori, con un quadro dettagliato delle misure poste in essere dai principali interventi legislativi adottati nella legislatura;
• analizzare l’incidenza quantitativa su ciascun sottosettore della composizione delle manovre, con riferimento ai due principali strumenti utilizzati (taglio dei trasferimenti e inasprimento degli obiettivi del patto di stabilità interno), valutandone i relativi effetti;
• operare un confronto tra il contributo fornito dai sottosettori e il peso relativo della spesa corrente erogata dagli stessi.

La tabella seguente e la relativa rappresentazione grafica presentano la sintesi degli effetti delle manovre attuate sul comparto della amministrazioni locali nella XVI legislatura.

Tabella 1- Riepilogo delle manovre della XVI legislatura sulle Amministrazioni Locali(mln di euro)

Grafico 1 - XVI Legislatura: evoluzione e composizione delle manovre sulle Amministrazioni Locali

I dati relativi alle manovre di finanza pubblica attuate nel corso della XVI legislatura, utilizzati in tutte le elaborazioni della presente scheda, sono tratti da prospetti riepilogativi degli effetti finanziari delle manovre, allegate a ciascuno dei relativi provvedimenti. Si tratta di dati previsionali: non sono infatti disponibili dati puntuali di consuntivo relativi all’effetto di finanza pubblica effettivamente raggiunto, per ciascun comparto amministrativo, mediante le manovre adottate. Dalle analisi effettuate dalla Corte dei conti in materia di finanza locale (cfr. in particolare il Rapporto annuale sul coordinamento della finanza pubblica, la Relazione annuale sul rendiconto generale dello Stato (primo volume) e le Relazioni annuali sulla gestione di finanziaria delle regioni e degli enti locali), risulta comunque un generale rispetto, da parte di tutti i comparti amministrativi, dei vincoli disposti dalle manovre.

Con riferimento alla dimensione della manovra, risulta evidente l’inasprimento operato nel triennio 2011-2013, rispetto ai valori riferiti agli esercizi precedenti, apparentemente contenuti. In merito a questi ultimi, si consideri comunque che la manovra per il 2009 e il 2010 (prevista dal D.L. n. 112/2008) ha carattere aggiuntivo rispetto agli effetti, di carattere permanente, delle manovre disposte nelle legislature precedenti, non oggetto della presente analisi.

Analogamente, la notevole crescita dell’entità delle manovre negli anni 2011-2013 riflette l’effetto dovuto al succedersi di manovre con cadenza annuale, ciascuna delle quali ha effetti cumulativi rispetto a quelli degli interventi precedenti, resi permanenti.

In particolare, come si vedrà in maggiore dettaglio nella tabella successiva, le misure che determinano il notevole incremento della manovra negli esercizi 2011, 2012 e 2013 sono, rispettivamente, il D.L. 78 del 2010, i D.L. 98 e 201 del 2011 e la L. 228 del 2012.

In merito alla composizione complessiva delle manovre, i dati e il relativo grafico sopra esposti mostrano l’utilizzo, a decorrere dal 2011, dello strumento del taglio dei trasferimenti, in relazione al quale non erano imputati rilevanti effetti di manovra prima di tale esercizio. Peraltro, con riferimento alle legislature precedenti, l’andamento dei trasferimenti agli enti locali - al netto di taluni effetti compensativi di scostamenti di gettito di tributi locali derivanti da interventi legislativi (ICI sulla prima casa, ICI rurale e altre fattispecie minori) – mostra comunque un progressivo contenimento, particolarmente marcato se espresso in termini di incidenza percentuale sul PIL.

Il peso relativo dello strumento del taglio dei trasferimenti arriva, nell’arco di tre anni, a coprire quasi la metà dell’intervento complessivo a carico delle amministrazioni locali (37% nel 2011, 45% nel 2013 e 47% dal 2015).

In merito alle ragioni di tale evoluzione, merita evidenziare in primo luogo la difficoltà di perseguire gli obiettivi di finanza pubblica a carico del comparto delle amministrazioni locali avvalendosi del solo patto di stabilità interno. Quest’ultimo strumento - configurato tradizionalmente come definizione di obiettivi di miglioramento del saldo (per gli enti locali) o di riduzione delle spese (per le regioni) di carattere incrementale rispetto agli obiettivi fissati da precedenti edizioni del patto stesso – si è tradotto, con il succedersi delle manovre, nell’obbligo, per molte amministrazioni, di perseguire obiettivi di avanzo di bilancio, con evidenti profili di inefficiente allocazione delle risorse immobilizzate.

Conseguentemente, al fianco del tradizionale strumento del patto di stabilità interno, è stato inserito, nel corso della legislatura, lo strumento del taglio delle risorse trasferite, che ha carattere ben più radicale. Infatti, mentre il primo impone il mero accantonamento di risorse, in vista dell’obiettivo di miglioramento del saldo o di riduzione della spesa, ma ne lascia inalterata la titolarità in capo alle amministrazioni locali di appartenenza le quali possono sperare in successivi smobilizzi, il taglio dei trasferimenti opera una definitiva sottrazione di risorse.

Un altro vantaggio derivante dallo strumento del taglio dei trasferimenti è che esso consente di computare risparmi anche sul saldo netto da finanziare e non solo sui saldi complessivi di finanza pubblica.

Entrambi i predetti strumenti di manovra presentano elementi di criticità in merito ai profili di compatibilità con i principi contabili disposti dalla legge n. 243/2012, relativa al pareggio di bilancio, e dalla legge n. 42/2009, relativa al federalismo fiscale.

La tavola 2 riporta l’elenco delle principali manovre adottate nella XVI legislatura i cui effetti complessivi a carico delle amministrazioni locali sono stati riportati all’inizio del paragrafo. Le misure adottate sono raggruppate in modo da evidenziare l’effetto finanziario prodotto sui singoli comparti amministrativi, distinguendo, per ciascuno di essi, l’incidenza dei due strumenti di manovra sopra descritti.

Tabella 2 - Effetti delle manovre della XVI legislatura sui sottosettori delle Amministrazioni Locali 

(dati in mln di euro)

I dati sopra esposti possono essere analizzati sotto vari profili. In primo luogo essi mostrano che l’incidenza sui singoli comparti dei due strumenti di manovra sopra menzionati - taglio dei trasferimenti e patto di stabilità interno - hanno una incidenza pressoché omogenea in tutti i comparti, fatta eccezione per le regioni a statuto speciale.

In particolare, il grafico seguente mostra la composizione della manovra prevista per il 2013 a carico dei diversi sottosettori. Come sopra ricordato, per tale esercizio, a livello aggregato, l’incidenza complessiva dello strumento del taglio dei trasferimenti ammonta a circa il 45% sul totale della manovra. A livello disaggregato si evidenzia che il taglio dei trasferimenti risulta pari all’incirca alla metà della manovra in tutti i sottosettori, salvo che nelle regioni a statuto speciale, per le quali, anche in considerazione dell’autonomia statutaria, si è privilegiata la revisione degli obiettivi del patto di stabilità interno: nelle RSS, infatti, i predetti tagli incidono per meno di un quinto della manovra. Ne consegue che tali amministrazioni hanno registrato, nell’ambito della manovra di finanza pubblica nel corso della legislatura, una riduzione di risorse proporzionalmente inferiore a quella registrata nei restanti comparti.

Grafico 2 - Composizione della manovra 2013 nei sottosettori delle Amministrazioni Locali

Allargando l’analisi al contributo complessivo dei singoli comparti all’azione di risanamento della finanza pubblica, si ricava la seguente rappresentazione grafica. Il grafico 3 è riferito all’esercizio 2013, ma la medesima analisi riferita agli esercizi successivi fornisce risultati pressoché identici.

Grafico 3 – Riparto delle manovre sulle Amministrazioni Locali - 2013

Al fine di verificare se tale incidenza corrisponda a un criterio di proporzionalità rispetto ad un parametro significativo per la finanza pubblica, quale il peso relativo della spesa corrente dei singoli comparti amministrativi, occorrerebbe disporre dei dati confrontabili, relativi alla spesa corrente ripartita per i singoli sottosettori sopra considerati. Ciò pone alcuni problemi di carattere statistico in quanto i dati disponibili, diffusi dall’Istat, non sono immediatamente utilizzabili. L’analisi è pertanto basata su una rielaborazione statistica dei dati disponibili, al fine di effettuare delle correzioni che tengano conto di alcuni profili critici di seguito menzionati. I risultati presentano pertanto un maggior grado di approssimazione.

Occorre infatti considerare, in particolare, i seguenti aspetti critici:

• in primo luogo, con riferimento alla spesa corrente non si dispone di dati omogenei rispetto a quelli relativi alle manovre di finanza pubblica. Infatti, mentre i dati relativi alle manovre hanno carattere previsionale, non risultano disponibili dati di previsione relativi alla spesa corrente dei sottosettori della Amministrazioni locali che presentino un sufficiente grado di disaggregazione e quelli di consuntivo disponibili presentano un ritardo di due esercizi. Pertanto il confronto può essere operato solo con riferimento ad annualità non omogenee. Inoltre, i dati di consuntivo aventi un sufficiente grado di disaggregazione sono contabilizzati secondo un diverso criterio di classificazione rispetto a quello utilizzato per le manovre (competenza finanziaria, in luogo della competenza economica);
• in secondo luogo occorre escludere dalla spesa corrente regionale quella relativa al comparto sanitario, soggetta ad una regolamentazione autonoma e non oggetto delle manovre prese in considerazione in questo approfondimento;
• in terzo luogo occorre ricordare che gli enti locali di tre regioni a statuto speciale, ovvero di Valle d’Aosta, Trentino Alto Adige e Friuli - Venezia Giulia, sono regolati autonomamente dalle regioni o province speciali di appartenenza, quindi il peso della manovra relativa ai predetti enti locali è incluso in quello delle regioni o province autonome di appartenenza. Analogo criterio non vale per gli enti locali della Sicilia e della Sardegna, che sono invece assoggettati ai medesimi strumenti di manovra previsti per gli enti locali delle regioni a statuto ordinario. Conseguentemente, per effettuare un confronto dell’incidenza della manovra rispetto all’incidenza della spesa corrente di ciascun sottosettore, quest’ultima deve essere corretta al fine di includere nel comparto della spesa corrente delle RSS quella erogata dagli enti locali delle tre regioni a statuto speciale sopra menzionate.

I risultati dell’analisi consentono di formulare il seguente raffronto tra il riparto della manovra e l’incidenza della spesa corrente, con riferimento ai diversi sottosettori, rispetto all’insieme delle amministrazioni locali. Nel grafico 4, i dati relativi al riparto del complesso delle manovre attuate sono riferiti all’esercizio 2013, sul quale incidono gli effetti di tutte le manovre attuate nella legislatura, inclusi quelli derivanti dall’ultima legge di stabilità (L. 228/2012). Tali dati sono confrontati con quelli relativi al riparto della spesa corrente - “corretta” secondo i criteri sopra descritti - con riferimento all’ultimo esercizio per cui risultano disponibili dati con sufficiente livello di disaggregazione (2010).

Grafico 4

I risultati mostrano che la ripartizione del carico delle manovre attuate nel corso della legislatura - i cui effetti sono qui misurati con riferimento all’esercizio 2013, ma si mantengono pressoché identici per gli esercizi successivi -  presenta alcuni scostamenti rispetto alla distribuzione della spesa corrente registrata nel 2010, “corretta” secondo la metodologia sopra descritta. I principali scostamenti riguardano:

• le province, che sostengono una quota (12%) della manovra complessiva sulle amministrazioni locali pari a una volta e mezza l’incidenza complessiva (8%) della spesa corrente “corretta” del comparto provinciale sul totale delle Amministrazioni Locali;
• le regioni a statuto ordinario, su cui grava un peso relativo della manovra (32%)  leggermente superiore rispetto alla corrispondente quota di spesa corrente “corretta” del comparto (29%);
• i comuni, che sostengono un peso della manovra (37%) inferiore rispetto alla corrispondente quota di spesa corrente “corretta” erogata dal comparto (44%).

La penalizzazione delle province potrebbe risultare collegata, sotto il profilo finanziario, alle linee di riforma espresse in numerosi provvedimenti nel corso della legislatura – che non hanno finora trovato attuazione - riguardanti il riordino dell’assetto amministrativo locale, con la soppressione, o la drastica riduzione, delle province e l’assorbimento delle relative funzioni da altri livelli di governo. La ridotta penalizzazione del comparto comunale risulterebbe coerente con tale assetto ove tale comparto, piuttosto che quello regionale, fosse destinato ad assorbire una quota maggioritaria delle funzioni attualmente svolte dalle province. Si ricorda infatti che, ove venisse effettivamente implementata la riforma amministrativa sopra menzionata, larga parte dei risparmi attesi dalle manovre poste a carico del comparto provinciale dovrebbe essere riallocata a carico dei sottosettori subentranti alle funzioni attualmente assolte dalle province.

Le regioni a statuto speciale (inclusi i rispettivi enti locali) registrano un peso complessivo della manovra posta a loro carico proporzionale alla quota di spesa corrente “corretta” da loro erogata. L’agevolazione di cui gode tale comparto appare quindi limitata alla composizione della manovra, che vede una minore incidenza dei tagli di risorse rispetto agli altri comparti.