L’ordinamento delle anagrafi della popolazione residente è regolato dalla L. 1228/1954 e dal relativo regolamento di attuazione (D.P.R. 223/1989). La gestione dell’anagrafe è organizzata su base territoriale: la legge stabilisce che ogni Comune deve tenere l'anagrafe della popolazione residente; nei comuni di maggiori dimensioni, l'ufficio di stato civile può essere organicamente distinto dall'ufficio di anagrafe. Nell'anagrafe della popolazione sono registrate le posizioni relative alle singole persone, alle famiglie ed alle convivenze, che hanno fissato nel Comune la residenza, nonché le posizioni relative alle persone senza fissa dimora che hanno stabilito nel Comune il proprio domicilio (art. 1 della L. 1228/1954).

Ogni cittadino è obbligato a chiedere per sé e per le persone sulle quali esercita la patria potestà o la tutela, l’iscrizione nell'anagrafe del Comune di dimora abituale e a dichiarare alla stessa i fatti determinanti mutazione di posizioni anagrafiche (art. 2 della L. 1228/1954); le dichiarazioni anagrafiche che egli è tenuto a rendere concernono i seguenti fatti (artt. 6 e 13 del D.P.R. 223/1989):

• trasferimento di residenza da altro comune o dall'estero ovvero trasferimento di residenza all'estero;
• costituzione di nuova famiglia o di nuova convivenza, ovvero mutamenti intervenuti nella composizione della famiglia o della convivenza;
• cambiamento di abitazione;
• cambiamento dell'intestatario della scheda di famiglia o del responsabile della convivenza;
• cambiamento della qualifica professionale;
• cambiamento del titolo di studio.

Le comunicazioni concernenti le nascite, le morti e le celebrazioni di matrimonio, nonché le sentenze dell'autorità giudiziaria e gli altri provvedimenti relativi allo stato civile delle persone sono effettuate dall'ufficiale di stato civile (art. 12 del D.P.R. 223/1989).

Il sistema anagrafico nazionale è strutturato in quattro partizioni:

• Indice nazionale delle anagrafi-INA;
• anagrafe comunale;
• AIRE centrale;
• AIRE comunale.

In via generale per anagrafe comunale s’intende il registro della popolazione che viene mantenuto dall'amministrazione di ogni comune allo scopo di documentare la situazione numerica degli abitanti residenti, ovvero di quelli che storicamente lo sono stati, mediante la tenuta delle schede individuali e degli stati di famiglia (le attuali tecnologie informatiche consentono di conservare i dati senza ausilio del supporto cartaceo e di gestire le situazioni di famiglia mediante la sola tenuta e aggiornamento delle schede individuali). L’anagrafe ha la funzione di registrare nominativamente, secondo determinati caratteri naturali e sociali, gli abitanti residenti in un comune, sia come singoli sia come componenti di una famiglia o componenti di una convivenza, nonché le successive variazioni che si verificano nella popolazione stessa. Le anagrafi sono, dunque, la risultante di due componenti:

• l’adempimento degli obblighi anagrafici degli uffici comunali;
• l’adempimento degli obblighi dei singoli cittadini.

L’attività anagrafica costituisce, poi, la base di numerosi altri servizi pubblici, quali quello elettorale, scolastico, tributario, di leva, assistenziale, che attingono alla fonte anagrafica per le notizie necessarie.

Ai sensi dell’art. 14 del TUEL, spetta ai comuni la competenza in ordine alla regolare tenuta dell´anagrafe della popolazione, sia di quella residente in Italia sia dei cittadini residenti all´estero. Infatti, tali enti mantengono due registri anagrafici paralleli: l'anagrafe della popolazione residente (APR) e l'AIRE; a tal fine, in ogni comune è presente l'ufficiale dell'anagrafe mentre il Sindaco, ex art. 53 comma 3 TUEL, ricopre, quale ufficiale del Governo, anche le funzioni di Ufficiale d'Anagrafe e Ufficiale dello Stato Civile, normalmente affidati con apposita delega al personale dipendente del Comune (si ricorda che, oltre a queste, esiste l'Anagrafe tributaria, che registra i dati relativi alla situazione finanziaria di singoli cittadini e imprese).

Con riferimento all'Anagrafe della popolazione italiana residente all’estero (AIRE) si ricorda che questa è stata istituita nel 1990, a seguito dell'emanazione della legge 27 ottobre 1988, n. 470, e del relativo regolamento di esecuzione, DPR. 6 settembre 1989, n. 323. L’AIRE contiene i dati dei cittadini che hanno dichiarato di voler risiedere all’estero per un periodo di tempo superiore ai dodici mesi o per i quali sia stata accertata d’ufficio tale residenza. Devono iscriversi all’AIRE: i cittadini che trasferiscono la propria residenza, da un comune italiano all´estero, per un periodo superiore all’anno; i cittadini nati e residenti fuori dal territorio nazionale, il cui atto di nascita sia stato trascritto in Italia e la cui cittadinanza italiana sia stata accertata dal competente ufficio consolare di residenza; le persone che acquisiscono la cittadinanza italiana all´estero, continuando a risiedervi; i cittadini la cui residenza all´estero sia stata giudizialmente dichiarata. In tutti i casi sopra indicati, l’iscrizione presuppone, comunque, la comunicazione, da parte dell´Ufficio consolare di residenza al comune di iscrizione, dell´esatto e completo indirizzo estero.

L’AIRE nazionale, istituita presso il Ministero dell’Interno, contiene i dati trasmessi dalle anagrafi comunali; oltre ai dati anagrafici, l’AIRE centrale registra l’indicazione relativa all’iscrizione del cittadino nelle liste elettorali del comune di provenienza sulla base dei dati inviati dai singoli comuni via web-mail, utilizzando un sistema di sicurezza e un’apposita procedura informatica.

L’Indice Nazionale della Anagrafi (INA), istituito, presso il Ministero dell’Interno, dall’art. 1-novies del D.L. 44/2005, che ha novellato l’art. 1 della L. 1228/1954, è alimentato e costantemente aggiornato, tramite collegamento informatico, da tutti i comuni e consente agli organi dello stesso Ministero l’esercizio delle funzioni di vigilanza sulla tenuta delle anagrafi della popolazione per assicurare la coerenza e l'allineamento delle anagrafi comunali e degli archivi delle pubbliche amministrazioni per la componente anagrafica e di residenza, a livello nazionale; l’INA promuove la circolarità delle informazioni anagrafiche essenziali per consentire, alle amministrazioni pubbliche centrali e locali collegate, la disponibilità, in tempo reale, tramite i servizi di interscambio, dei dati relativi alle generalità, alla cittadinanza, alla famiglia anagrafica e all'indirizzo anagrafico delle persone iscritte in APR e in AIRE. A tal fine l'INA è collegato con le principali anagrafi, oltre a quelle comunali, come INPS, Sistema informativo della fiscalità, Motorizzazione. Nell'INA sono contenuti tutti i dati che consentono la corretta ed univoca associazione tra cittadino e comune di residenza; viene aggiornato dai comuni tramite il Sistema di Accesso ed Interscambio Anagrafico – Saia, il quale consente agli stessi di scambiare, telematicamente, tra loro e con le altre pubbliche amministrazioni locali e centrali, i dati relativi alle variazioni anagrafiche dei cittadini. L’art. 62 del Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. 82/2005) stabilisce che l’INA è realizzato con strumenti informatici e nel rispetto delle regole tecniche concernenti il sistema pubblico di connettività. Con il D.M. 240/2005, di recente sostituito con il D.M. 19 gennaio 2012,  è stato adottato il regolamento di gestione dell'INA, che disciplina le modalità di aggiornamento dell’INA da parte dei comuni e le modalità di accesso delle amministrazioni pubbliche centrali e locali dell’Indice.

L’art. 2 del D.L. n. 179/2012 ha disposto l'unificazione del sistema anagrafico nazionale, già strutturato in quattro partizioni (Indice nazionale delle anagrafi-INA, anagrafe comunale, AIRE centrale e AIRE comunale) in un’unica anagrafe - l'Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR), istituita presso il Ministero dell'interno. La finalità dell’intervento è quella di accelerare il processo di automazione amministrativa rendendo più efficiente la gestione dei dati anagrafi della popolazione e riducendone i costi.

Più specificamente, il comma 1, sostituendo integralmente l’art. 62 del Codice dell’amministrazione digitale (CAD), istituisce presso il Ministero dell'interno l'Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR), quale base di dati di interesse nazionale, che subentra all'Indice nazionale delle anagrafi (INA) e all'Anagrafe della popolazione italiana residente all'estero (AIRE). Tale base di dati è sottoposta a un audit di sicurezza con cadenza annuale in conformità alle regole tecniche dell'articolo 51 del CAD (Sicurezza dei dati, dei sistemi e delle infrastrutture delle pubbliche amministrazioni). I risultati dell'audit sono inseriti nella relazione annuale del Garante per la Protezione dei dati personali.

L'ANPR subentra anche alle anagrafi della popolazione residente e dei cittadini italiani residenti all'estero tenute dai comuni. Restano ferme le funzioni che il sindaco, quale ufficiale del Governo, svolge per la tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e per gli adempimenti demandatigli dalle leggi in materia elettorale, di leva militare e di statistica (art. 54, comma 3, TUEL). Con il D.P.C.M. attuativo è definito un piano per il graduale subentro dell'ANPR alle citate anagrafi, da completare entro il 31 dicembre 2014. Fino alla completa attuazione di detto piano, l'ANPR acquisisce automaticamente in via telematica i dati contenuti nelle anagrafi tenute dai comuni per i quali non è ancora avvenuto il subentro; il sistema è organizzato secondo modalità funzionali e operative che garantiscano la univocità dei dati stessi.

Ai sensi del comma 3 del nuovo art. 62 CAD, l'ANPR assicura al singolo comune la disponibilità dei dati anagrafici della popolazione residente e degli strumenti per lo svolgimento delle funzioni di competenza statale attribuite al sindaco, quale ufficiale del Governo, per la tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e per gli adempimenti in materia elettorale, di leva militare e di statistica; l’ANPR assicura altresì la disponibilità dei dati anagrafici e dei servizi per l'interoperabilità con le banche dati tenute dai comuni per lo svolgimento delle funzioni di competenza.

L'ANPR consente esclusivamente ai comuni la certificazione dei dati anagrafici nel rispetto di quanto previsto dall'art. 33 del D.P.R. n. 223/1989, anche in modalità telematica. I comuni, inoltre, possono consentire anche mediante apposite convenzioni la fruizione dei dati anagrafici da parte dei soggetti aventi diritto.

L'art. 33 del D.P.R. 30 maggio 1989, n. 223 prevede, in particolare, che l'ufficiale di anagrafe rilascia a chiunque ne faccia richiesta, fatte salve le limitazioni di legge, i certificati concernenti la residenza e lo stato di famiglia. Ogni altra posizione anagrafica può essere attestata o certificata, qualora non vi ostino gravi o particolari esigenze di pubblico interesse, dall'ufficiale di anagrafe d'ordine del sindaco.

L'ANPR assicura inoltre alle pubbliche amministrazioni e agli organismi che erogano pubblici servizi l'accesso ai dati contenuti nell'ANPR.Ai fini della gestione e della raccolta informatizzata dei dati dei cittadini, le pubbliche amministrazioni alle quali si applica il CAD si avvalgono esclusivamente dell'ANPR, integrata con gli ulteriori dati a tal fine necessari (art. 62, co. 5).

Il comma 6 dell’art. 62 CAD,rimette a uno o più D.P.C.M. la definizione dei tempi e delle modalità di attuazione dell’articolo.

La procedura di approvazione del D.P.C.M. prevede la proposta congiunta del Ministro dell'interno, del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e del Ministro delegato all'innovazione tecnologica, il concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, l’intesa con l’Agenzia per l’Italia digitale e con la Conferenza Stato-Regioni e, per gli aspetti di interesse dei comuni, con la Conferenza Stato-città nonché i pareri dell'ISTAT e del Garante per la protezione dei dati personali.

In merito ai contenuti, si specifica che tali decreti devono provvedere anche con riferimento a:

1.  le garanzie e le misure di sicurezza da adottare nel trattamento dei dati personali, le modalità e i tempi di conservazione dei dati e l'accesso ai dati da parte delle pubbliche amministrazioni per le proprie finalità istituzionali secondo le modalità di fruibilità dei dati fissate dal CAD;
2. i criteri per l'interoperabilità dell'ANPR con le altre banche dati di rilevanza nazionale e regionale, secondo le regole tecniche del sistema pubblico di connettività (SPC) in modo che le informazioni di anagrafe, una volta rese dai cittadini, si intendano acquisite dalle pubbliche amministrazioni senza necessità di ulteriori adempimenti o duplicazioni da parte degli stessi (L’SPC è l'insieme di infrastrutture tecnologiche e di regole tecniche, per lo sviluppo, la condivisione, l'integrazione e la diffusione del patrimonio informativo e dei dati della pubblica amministrazione, necessarie per assicurare l'interoperabilità di base ed evoluta e la cooperazione applicativa dei sistemi informatici e dei flussi informativi, garantendo la sicurezza, la riservatezza delle informazioni, nonché la salvaguardia e l'autonomia del patrimonio informativo di ciascuna pubblica amministrazione. Le regole tecniche e di sicurezza per il funzionamento del Sistema pubblico di connettività sono state dettate dal DPCM del 1 aprile 2008);
3. l'erogazione di altri servizi resi disponibili dall'ANPR, tra i quali il servizio di invio telematico delle attestazioni e delle dichiarazioni di nascita e dei certificati di morte, compatibile con il servizio di trasmissione telematica dei certificati di malattia.

Ai D.P.C.M. attuativi è rimessa altresì la disciplina delle modalità di integrazione nell'ANPR dei dati dei cittadini attualmente registrati in anagrafi istituite presso altre amministrazioni nonché dei dati relativi al numero e alla data di emissione e di scadenza della carta di identità della popolazione residente (art. 62, co. 4). In sede di prima applicazione, si prevede che il D.P.C.M. deve essere adottato entro 60 giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del decreto.

Il comma 3 dell’articolo 2 del D.L. 179,con disposizione immediatamente efficace, prevede che le comunicazioni ai comuni delle attestazioni e delle dichiarazioni di nascita e dei certificati di morte da parte della struttura sanitaria e del medico necroscopo si svolgano esclusivamente in via telematica e rimette a un decreto interministeriale, d'intesa con la Conferenza Stato – città, la fissazione delle relative modalità tecniche. Il comma 5, prevede che, entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto 179, con regolamento governativo di esecuzione, venga modificato il regolamento anagrafico della popolazione residente (DPR 30 maggio 1989, n. 223), al fine di adeguarne la disciplina alle modifiche apportate all’art. 62 del CAD.

L’articolo 2, co. 6 – modificando l’art. 32 del testo unico degli enti locali (TUEL) - prevede infine che, in caso di unione di comuni, i sindaci possono delegare, previa apposita convenzione, le funzioni di ufficiale dello stato civile e di anagrafe a personale idoneo dell'unione o di singoli comuni associati. Rimangono ferme, in tal caso, le previsioni dell'art. 1, comma 3, e 4, comma 2, del DPR n. 396 del 2000.

Il citato art. 1, comma 3 stabilisce che le funzioni di ufficiale dello stato civile possono essere delegate ai dipendenti a tempo indeterminato e, in caso di esigenze straordinarie e temporalmente limitate, a tempo determinato del comune, previo superamento di apposito corso, o al presidente della circoscrizione ovvero ad un consigliere comunale che esercita le funzioni nei quartieri o nelle frazioni, o al segretario comunale. L'art. 4, comma 2 prevede, poi, che fino alla conclusione dei corsi di formazione, il sindaco può delegare le funzioni di ufficiale dello stato civile a coloro che, alla data di entrata in vigore del regolamento per la revisione e la semplificazione dell'ordinamento dello stato civile, abbiano svolto per almeno cinque anni le funzioni di ufficiale dello stato civile ovvero le abbiano svolte per un periodo inferiore ed abbiano frequentato uno dei corsi di aggiornamento professionale organizzati dal Ministero dell'interno.

Ai fini dell’attuazione della riforma del sistema anagrafico, è disposto uno stanziamento di 15 milioni di euro per il 2013, di 3 milioni annui a decorrere dal 2014. In chiusura di legislatura, la L. 228/2012 (art. 1, co. 306) ha, infine, stabilito che il Ministero dell’interno si avvale della SO.GE.I S.p.a.per la progettazione, implementazione e gestione dell'Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR).