Camera dei deputati

Le riforme introdotte hanno interessato, in generale, le modalità di esercizio dell'attività d'impresa e servizi, ed in particolare, taluni specifici settori, quali l'energia, le professioni, i trasporti, le assicurazioni ed i servizi bancari.

Con riguardo alla riforme di carattere trasversale, un settore particolarmente rilevante, oggetto di riforma, è stato quello inerente i servizi, intesi come qualsiasi attività economica non salariata fornita dietro retribuzione.

Con il decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, come modificato ed integrato dal Decreto legislativo n. 147/2012, è stata data nell'ordinamento interno attuazione alla direttiva 2006/123/CE, che ha definito un quadro giuridico comune in merito alla fornitura di servizi nel mercato interno.

Tra i settori che rientrano nel campo di applicazione della direttiva sono compresi la distribuzione ed il commercio, i servizi forniti nell'ambito dell'edilizia, dell'artigianato, dell'industria (per es. l'installazione e manutenzione dei macchinari), delle professioni, delle imprese e del turismo. 

Nella prima parte del provvedimento attuativo sono contenute disposizioni di carattere generale; nella seconda quelle di tipo settoriale.

Si prevede che l'accesso ad un'attività di servizi può essere subordinato al rilascio di un'autorizzazione solo quando:

• essa non risulti discriminatoria nei confronti del prestatore;
• sia giustificata da motivi di interesse generale;
• l'obiettivo conseguito non possa essere realizzato attraverso una misura meno restrittiva.

Particolarmente rilevante, anche in relazione al riparto di competenze tra Stato e regioni sancito dall'articolo 117 della Costituzione, la disposizione che prevede la durata illimitata e valida per l'intero territorio nazionale delle autorizzazioni rilasciate; quando il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività risulta limitato, si richiede che le autorità competenti applichino una procedura di selezione tra i candidati. Restrizioni al numero di aperture sono consentite solo per salvaguardare interessi generali, tra i quali non rientra la salvaguardia di quote di mercato esistenti. Limitazioni possono essere giustificate solo per ragioni di carattere ambientale, di tutela del patrimonio storico, artistico, o di ordine pubblico e di tutela della salute. Nel caso in cui il rilascio dell'autorizzazione dipenda esclusivamente dall'accertamento dei requisiti previsti dalla legge e non sia previsto alcun limite, l'interessato può presentare una segnalazione di inizio attivita' (SCIA); in tal caso potrà iniziare l'attività il giorno stesso della presentazione della domanda;l'amministrazione competente ha sessanta giorni per procedere alle verifiche necessarie.

In ragione del criterio di specialità, la direttiva servizi non si applica nel caso in cui vi siano specifiche disposizioni settoriali. Il riferimento è per esempio alle professioni regolamentate, disciplinate dalla direttiva 2005/36, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, che regola, tra l'altro, la libera prestazione di servizi professionali (recepita nell'ordinamento nazionale con il decreto legislativo 206/2007).

Sul tema il Legislatore ha delineato un percorso di riforma degli ordinamenti professionali ed ha approvato una nuova disciplina delle professioni non regolamentate, diffuse in particolare nel settore dei servizi, che non necessitano di alcuna iscrizione ad un ordine o a collegio professionale per poter essere esercitate.

La legge comunitaria 2010 ha poi delegato il Governo ad adottare un decreto legislativo per la revisione ed il riordino della normativa nazionale in tema di affidamento delle concessioni di beni demaniali marittimi.

Diversi interventi legislativi hanno, poi, dettato disposizioni di natura trasversale, relative alle restrizioni esistenti per l'accesso alle attività economiche.

In particolare, si è intervenuti ripetutamente per stabilre come principio di carattere generale, al quale deve essere adeguata la normativa nazionale e regionale, secondo il quale "l'iniziativa e l'attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge".

Limiti possono essere giustificati solo per vincoli di carattere europeo ed internazionale o per ragioni legate alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana, alla salute, all'ambiente e al patrimonio culturale.

Con il decreto-legge 138 del 2011 è stato previsto un meccanismo secondo il quale tutte le norme statali incompatibili con tale principi sarebbero state soppresse automaticamente. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 200/2012 ha ritenuto tale automatismo invasivo delle competenze legislative regionali, in ragione dell'intreccio tra i diversi livelli di competenza nel settore e delle difficoltà che il legislatore regionale avrebbe incontrato per adeguare la normativa di competenza. Con il decreto-legge 1/2012 si è intervenuti, quindi, nuovamente sulla materia, prevedendo che con regolamenti, da emanarsi entro il 31 dicembre 2012 (per le sole professioni turistiche il termine è stato prorogato al 30 giugno 2013 dalla legge di stabilità per il 2013) sarebbero dovute essere abrogate le norme che prevedono limiti numerici e vincoli non giustificati da un interesse generale, che pongono divieti e restrizioni alle attività economiche non adeguati e che impongono una pianificazione ed una programmazione territoriale attraverso l'introduzione di limiti non ragionevoli.

E' stato, poi, disposto che ogni disposizione recante divieti e restrizioni deve essere applicata ed interpretata in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle finalità di interesse generale.

Gli enti locali devono adeguarsi a tali principi; l'attività posta in essere a tali fini sarà valutata, a partire dal 2013, come comportamento virtuoso ai fini dell'applicazione del patto di stabiltà interno.

Sono esclusi dall'applicazione di tali disposizioni i servizi di trasporto pubblico di persone e cose non di linea, i servizi finanziari ed i servizi di comunicazione.

 E' stato previsto che la disciplina delle attività economiche è improntata al principio di libertà di accesso, di organizzazione e di svolgimento, fatte salve le esigenze di interesse generale, costituzionalemnte rilevanti che possono giustificare l'introduzione di atti preventivi di autorizzazione (articolo 34 del decreto-legge 201/2011).

E' stata, quindi, disposta l'abrogazione di tutte le restrizioni che riguardano:

• il divieto di esercizio di un'attività economica al di fuori di una certa area geografica;
• l'imposizione di distanze minime tra le localizzazioni delle sedi deputate all'esercizio di un'attività economica;
• il divieto di esercizio di un'attività economica in più sedi o aree geografiche;
• la limitazione dell'esercizio di un'attività ad alcune categorie o l'imposizione di un divieto, nei confronti di alcune categorie, di commercializzazione di taluni prodotti;
• la limitazione dell'esercizio di un'attività economica attraverso l'indicazione tassativa della forma giuridica richiesta;
• l'imposizione di prezzi minimi o commissioni per la fornitura di beni o servizi;
• l'obbligo di fornitura di specifici servizi complementari all'attività svolta.

I provvedimenti che introducono restrizioni all'accesso e all'esercizio delle attività economiche sono soggetti al parere obbligatorio dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, che si esprime in merito al principio di proporzionalità, entro trenta giorni dalla ricezione del provvedimento.

E' stato, quindi, introdotto come principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali su tutto il territorio nazionale, senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli, esclusi quelli riguardanti la tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente e dei beni culturali.

Con il decreto-legge 1/2012 è stato, poi, attuato un ampio intervento di liberalizzazione del mercato finalizzato allo sviluppo della produttività.

Tra le misure più significative sul versante delle liberalizzazioni, si segnalano:

•  l'attribuzione alla Presidenza del Consiglio del compito di raccogliere le segnalazioni delle autorità indipendenti sulle restrizioni della concorrenza e sugli impedimenti al corretto funzionamento dei mercati, per le opportune iniziative;

• la previsione della tutela amministrativa contro le clausole vessatorie, attribuendone la competenza all'Antitrust, cui viene anche riconosciuta una nuova modalità di finanziamento a carico delle imprese;

• l'estensione alle microimprese degli strumenti di tutela nei confronti delle pratiche commerciali ingannevoli e aggressive;

• l'istituzione del "Tribunale delle imprese" e l'ampliamento in misura significativa della sfera di competenza delle attuali sezioni specializzate in materia di proprietà industriale e intellettuale;

• la riformulazione dell’art. 140-bis del Codice del consumo relativo all’azione di classe a tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti;

• l'abrogazione del sistema tariffario delle professioni regolamentate , con l'introduzione dell'obbligo di rendere noti al cliente: la misura del compenso professionale al momento del conferimento dell’incarico e gli estremi della polizza assicurativa per i danni provocati nell'esercizio dell'attività;

• la modifica della disciplina del tirocinio per l'accesso alle professioni (escluse quelle sanitarie) prevedendone una durata non superiore a diciotto mesi;

• l'incremento di 500 unità per l’organico dei notai, consentendo l’esercizio della professione nell’intero distretto di Corte d’appello nel quale è situata la sede notarile;

• in materia di energia:

1. la riduzione del prezzo del gas naturale per i “clienti vulnerabili” (famiglie, strutture sociali ecc) e per le imprese, accrescendo le possibilità di accesso agli stoccaggi e di acquisizione mediante infrastrutture di importazione dall’estero;
2.  la piena terzietà della società SNAM S.p.A. che gestisce i servizi regolati di trasporto, di stoccaggio, di rigassificazione, e di distribuzione del gas nei confronti della maggiore impresa di produzione e vendita di gas (ENI);
3. l'attribuzione al Ministro per lo sviluppo economico del compito di definire un atto di indirizzo per una revisione complessiva della disciplina di riferimento per il mercato elettrico (v. Mercati energetici);

• in tema di distribuzione dei carburanti:

1. lo sviluppo di operatori indipendenti ed impianti multimarca, agendo anche sulla diversificazione delle tipologie contrattuali che legano produttori e distributori di carburanti;
2. una più generale liberalizzazione delle attività svolte dai gestori di impianti di distribuzione carburanti;
3. la diffusione degli impianti automatizzati;
4. l’uscita dal mercato degli impianti di distribuzione meno efficienti;

• in materia di servizi bancari:

1. la gratuità delle spese dei conti destinati all'accredito e al prelievo di pensioni ammontanti fino a 1.500 euro mensili;
2. la nullità delle clausole bancarie che prevedono remunerazioni per le banche a fronte di concessione, messa a disposizione e mantenimento di linee di credito, nonché di loro utilizzo nel caso di sconfinamenti;
3. la semplificazione delle procedure per estinguere le ipoteche iscritte a garanzia di mutui;
4. l'attribuzione al cliente della facoltà di scegliere la polizza vita più conveniente, qualora l'erogazione di un mutuo sia condizionata alla stipula di un contratto di assicurazione sulla vita.

• nel settore assicurativo:

1. la previsione di una restrizione della risarcibilità per le lesioni di lieve entità alla persona;
2. l'introduzione dell'obbligo per gli intermediari che offrono servizi e prodotti R.C. Auto e natanti di informare il cliente sulla tariffa e sulle altre condizioni contrattuali proposte da almeno tre compagnie assicurative non appartenenti ai medesimi gruppi;

• nel settore dei trasporti, l'istituzione dell'Autorita' di regolazione dei trasporti, chiamata ad definire gli ambiti del servizio pubblico ferroviario e le modalità di finanziamento dello stesso e ad analizzare, entro il 30 giugno 2013, l’efficienza delle diverse modalità di separazione tra infrastruttura e impresa ferroviaria, riferendone al Parlamento;

• il superamento dell’affidamento diretto a Poste italiane S.p.A. della gestione informatizzata di tutti i pagamenti connessi alle pratiche di motorizzazione e l’affidamento del medesimo servizio, allo scadere dell’attuale convenzione, mediante procedura di gara nel rispetto della normativa dell’Unione europea;

• in materia di disciplina generale dei servizi pubblici locali, l'adozione di nuove disposizioni, ulteriormente modificate con il decreto-legge 83/2012, in tema di affidamenti, di incompatibilità e di divieti di incarichi nelle società e nelle commissioni di gara, di valutazione della tutela dell'occupazione nell’ambito delle offerte nelle gare, di virtuosità degli enti affidanti, di assoggettamento delle società in house al patto di stabilità interno, di acquisto di beni e servizi da parte di soggetti pubblici;

• la previsione di nuovi criteri per l’apertura e l’assegnazione delle farmacie (v. La disciplina della farmacia, aumentandone il numero nonché la disciplina degli obblighi del medico e del farmacista nella prescrizione e vendita dei farmaci, estendendo la vendita dei farmaci nelle parafarmacie.