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Temi dell'attività Parlamentare

Le misure di controllo della spesa
La necessità e l'urgenza di assicurare un miglioramento strutturale dei conti, anche a fronte degli impegni assunti in sede europea, agendo non solo sulle entrate ma anche sul versante delle spese, è alla base delle numerose misure di contenimento adottate nel corso della legislatura, disposte nell'ambito degli interventi di manovra.

 

Il rafforzamento delle misure di contenimento e controllo della spesa ha costituito uno dei temi maggiormente affrontati nel corso della XVI legislatura, in quanto funzionale alla correzione e al risanamento dei conti di finanza pubblica.

Gli interventi, taluni dei quali conseguenti alle attività di spending review intraprese, sono stati adottati per contrastare l’andamento storicamente crescente delle uscite pubbliche, in particolare di quelle correnti.

A tal proposito, si ricorda che dal 1980 ad oggi la spesa pubblica italiana ha registrato un aumento significativo: in termini di prodotto interno lordo, essa si è sviluppata di circa dieci punti percentuali, raggiungendo il 51,2 per cento del PIL nel 2012.

In particolare, la spesa complessiva primaria (cioè considerata al netto degli interessi), nel periodo considerato, è cresciuta di circa nove punti, sino al 45,6 per cento del PIL nel 2012. In tale ambito, la spesa corrente primaria risulta aumentata di oltre dieci punti di PIL, sino al 42,6 per cento nel 2012; mentre, al contrario, quella in conto capitale ha visto ridurre la sua incidenza sul PIL di circa 1,4 punti, scendendo al 3,1 per cento nel 2012, sintomo di una progressiva riduzione della spesa per investimenti pubblici. L’andamento crescente della spesa primaria è, dunque, determinato esclusivamente dall'andamento crescente della parte corrente ed, in particolare, come si illustra più avanti, di alcuni particolari comparti di spesa, quali la spesa per prestazioni sociali, quella per consumi intermedi e i redditi da lavoro dipendente.

Va rammentato come in Italia l’espansione della spesa pubblica, dal 1980 ad oggi, sia risultata di entità maggiore e più estesa nel tempo rispetto a quanto avvenuto negli altri paesi europei. Si rinvia, sul punto, al Rapporto 2012 sulla spesa delle Amministrazioni centrali dello Stato, Parte I, Capitolo I - Doc. Camera CCXLVIII, n. 1 elaborato dal Ministero dell’economia nell’agosto 2012 e al Rapporto Elementi per una revisione della spesa pubblica elaborato nel maggio 2012 dal Ministro Piero Giarda, i quali costituiscono i principali documenti di analisi elaborati in sede di attività di spending review, nonché al Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica, elaborato dalla Corte dei Conti, nel maggio 2012.

I dati più aggiornati sull’andamento dei conti di finanza pubblica relativi agli anni 2010-2012 sono da ultimo riportati nel Comunicato ISTAT del 1° marzo 2013 PIL e Indebitamento AP - Anni 2010-2012. 

Si ricorda che nel corso della XVI legislatura, l’espansione delle dimensioni finanziarie dei conti pubblici avviene in un contesto di crescita bassa, peggiorato e reso negativo dalla crisi economico finanziaria, che, condizionando il livello e la dinamica delle entrate e comportando un incremento della spesa per interessi, ha contribuito in misura significativa all’aumento del rapporto spesa pubblica/PIL, particolarmente evidente nel 2009.

La necessità e l’urgenza di assicurare un miglioramento strutturale dei conti, anche a fronte degli impegni assunti in sede europea per fronteggiare la crisi, agendo non solo sulle entrate, ma anche sul versante delle spese, è infatti alla base dei ripetuti interventi correttivi di manovra (vedi: Politica economica e manovre finanziarie) adottati nel corso della legislatura. Gli interventi sono consistiti in misure puntali aventi effetti nel breve periodo, nonché in strumenti e procedure finalizzate ad ottenere effetti di di medio periodo, in quanto volti a razionalizzare e riqualificare la spesa.

Le misure e gli interventi di correzione hanno consentito di determinare, nel corso della parte finale della legislatura, una lieve inversione di tendenza nell’andamento delle uscite correnti al netto degli interessi. Queste, in termini nominali, a partire dall'anno 2010 si mantengono infatti sostanzialmente invariate e decrescono lievemente nell’anno 2012.

 

Spese correnti al netto degli interessi
(miliardi di euro – anni 2005-2012)

 

I dati riflettono l’andamento delle principali componenti della spesa corrente primaria, su cui gli interventi di contenimento si sono incentrati, in particolare:

  • la spesa per consumi  intermedi, che dopo un sostenuto ritmo di crescita nel biennio 2008-2009, rimane sostanzialmente stabile nel biennio successivo fino a decrescere nel 2012 del 2,4 per cento.

    Spesa per consumi intermedi
    (in miliardi di euro – Anni 2005-2012)

     

     

    • la spesa per redditi da lavoro dipendente, che arriva a ridursi dell’1,6 per cento nel 2011 e del 2,3 per cento nel 2012, dopo essersi comunque attestata su tassi di crescita già moderati nel periodo 2008-2010.

     

      Spesa per redditi da lavoro dipendente
      (in miliardi di euro – Anni 2005-2012)

       

       

      • Le uscite per prestazioni sociali (pensioni e altre prestazioni), invece, mantengono il loro andamento crescente, aumentando del 2 per cento 2011 e del 2,4 per cento nel 2012.

       

      Spesa per prestazioni sociali
      (in miliardi di euro – Anni 2005-2012)

       

       

      Passando ad una valutazione dell’andamento della spesa corrente primaria in termini di rapporto percentuale sul PIL, si può osservare come questa risenta del quadro macroeconomico che ha attraversato la legislatura.

      Essa raggiunge il suo apice nell’anno 2009, ove si attesta al 43,5 per cento del PIL, quale effetto del forte impatto della crisi economico finanziaria e della diminuzione, che ha superato i cinque punti percentuali, del prodotto interno lordo. A decorrere dal 2010, in contesto economico comunque in decrescita, la spesa corrente primaria si è ridotta, fino a contrarsi, nel 2012, di quasi un punto di PIL.

      Spese correnti al netto degli interessi
      (in % del PIL anni 2005-2012)

       

      Tale risultato è l’effetto:

       

      • dell’andamento contenuto della spesa per consumi intermedi, che si mantiene intorno al 5,8 per cento del PIL sia nel 2010 che nel 2011 e al 5,7 per cento nel 2012, anno in cui si registra una contrazione del PIL del 2,4 per cento.

      Spesa per consumi intermedi
      (in % del PIL – Anni 2005-2012)

         

         

        • della riduzione della spesa per redditi da lavoro dipendente, che scende al 10,7 percento nel 2011 e al 10,6 per cento del PIL nel 2012, a fronte dell’11,3 percento registrato nell’anno 2009.

        Spesa per redditi da lavoro dipendente
        (in % del PIL – Anni 2005-2012)

         

        • un diverso andamento presenta, invece, la spesa per prestazioni sociali, che raggiunge il 19,2 per cento del PIL nel 2010 e poi aumenta al 19,9 per cento nel 2012.

        Spesa per prestazioni sociali
        ( in % del PIL – Anni 2005-2012)

         

        Per quanto attiene ai settori oggetto di interventi di contenimento, si ricorda che si è agito sulle principali voci del comparto della pubblica amministrazione: consumi intermedi, pubblico impiego e previdenza pubblica, spesa sanitaria, enti decentrati, procedendo altresì ad istituzionalizzare, all’interno della nuova legge di contabilità, legge n. 196/2009, le procedure di analisi e valutazione della spesa pubblica, la cosiddetta attività di spending review.

        Nell’ambito dei settori sopra elencati, le misure di riduzione della spesa pubblica hanno toccato diversi ambiti.

        In primo luogo, per ciò che attiene alla spesa per consumi intermedi, è stata estesa e rafforzata l’operatività di taluni interventi adottati già nelle precedenti legislature, intervenendo sulle spese per studi e incarichi di consulenza, relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità, rappresentanza, auto di servizio e indennità dei componenti gli organi collegiali.

        E' stato altresì potenziato il programma di razionalizzazione degli acquisti della pubblica amministrazione, attraverso una maggiore cogenza dell’obbligo di ricorrere alle convenzioni quadro della CONSIP e ai parametri di prezzo e di qualità in esse stabiliti.

        Ulteriori interventi di contenimento della spesa hanno inciso sulle spese di manutenzione ordinaria e straordinaria e di locazione degli immobili utilizzati dalle Amministrazioni.

        Per ciò che attiene al pubblico impiego, diverse misure hanno riguardato la riduzione dei costi del personale, in particolare, la fissazione di limiti alle retribuzioni e agli emolumenti del personale delle pubbliche amministrazioni, attraverso tetti retributivi.

        Un terzo ambito di interventi ha poi specificamente riguardato le societa' in mano pubblica con limitazioni volte a circoscriverne la possibilità di costituzione e proprietà da parte delle pubbliche amministrazioni, in particolare, da parte degli enti territoriali , nonché misure di contenimento del numero dei componenti degli organi societari e la fissazione di tetti retributivi.

        Si segnala, infine, che una serie di misure ha riguardato i costi della rappresentanza politica.

        Con riferimento specifico alle misure concernenti i consumi intermedi, si rileva in via generale come taluni interventi, quali quelli di cui al D.L. n. 52/2012 e con il D.L. n. 95/2012, sono seguiti all’attività di ricognizione della spesa effettuata in sede di spending review.

        Essi si muovono, dunque, secondo una logica volta a superare le riduzioni lineari indifferenziate alle dotazioni di spesa, essendo finalizzate a riduzioni da ottenersi attraverso l’eliminazione degli eccessi, mirando ad adeguare le risorse ai fabbisogni di spesa effettivi.

        Ciò non di meno, la tecnica delle riduzioni lineari ha costituito uno dei metodi di contenimento più utilizzati nel corso della legislatura per ciò che concerne il bilancio statale, mentre per le autonomie territoriali sono stati fissati specifici vincoli o obiettivi di risparmio. Attraverso i tagli lineari al bilancio statale – tecnica che già aveva trovato applicazione in differenti forme nelle passate legislature – si è intervenuti incidendo prevalentemente sulle spese discrezionali di parte corrente e specificamente le spese per consumi intermedi, nonché sulle spese per trasferimenti. Le riduzioni hanno riguardato anche gli stanziamenti disposti da autorizzazioni legislative di spesa (le cd. spese da fattore legislativo).

        I “tagli” adottati con finalità correttive sono stati incisivi e hanno operato in un primo tempo come riduzioni sul triennio di riferimento, come nel caso del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, nonché come riduzioni con effetti permanenti ad opera dei successivi provvedimenti di manovra, quali il D.L. 31 maggio 2010, n. 78, il D.L. 6 luglio 2011, n. 98 e il D.L. 13 agosto 2011, n. 138, nonché il D.L. 6 luglio 2012, n. 95, che hanno recato misure correttive finalizzate ad affrontare il deteriorarsi della situazione economico finanziaria e la conseguente necessità di intervenire per assicurare il rispetto degli obiettivi programmatici assunti in sede europea.

        I tagli si sono cumulati, determinando un rallentamento della dinamica incrementale della spesa, ma anche un progressivo irrigidimento delle risorse iscritte a bilancio, fenomeno che si è cercato di attutire attraverso meccanismi sempre più ampi di flessibilita' nella allocazione e nella gestione delle risorse statali.

        Con riferimento alle spese da fattore legislativo, si noti, infine, che, in taluni casi, anziché procedere a riduzioni lineari, si è intervenuti, introducendo “forme selettivedi riduzione. Si è così operato il definanziamento di leggi di spesa le cui risorse annuali sono risultate non impegnate a consuntivo (si veda in proposito l’articolo 1, comma 1 del D.L. n. 78/2010 e l’articolo 10, comma 7 del D.L. n. 98/2011).

        Per quanto riguarda la descrizione analitica delle principali riduzioni lineari operate nell’ambito dei provvedimenti di manovra, si rinvia all’Approfondimento relativo ai tagli lineari.

        Infine, si ricorda, che nel quadro delle procedure istituzionali di controllo della spesa, rientra pure il potenziamento dei controlli di gestione, intervenuto sia per le amministrazioni statali, attraverso la citata legge di contabilità nazionale e i relativi provvedimenti attuativi, quali il D. Lgs. n. 123 del 30 giugno 2011 che è intervenuto riformando i controlli interni di regolarità amministrativa e contabile, sia, per gli enti territoriali, attraverso il D.L. n. 174 del 10 ottobre 2012, il quale è intervenuto sui controlli interni ed esterni degli enti locali.

        Si è poi proceduto ad operare modifiche alla disciplina contabile, volte a rendere il sistema dei conti pubblici più omogeneo e trasparente, dando avvio all’armonizzazione dei bilanci e degli schemi contabili degli enti territoriali e degli altri enti pubblici.