Camera dei deputati

Il Governo, per far fronte alla grave situazione di sovraffollamento nelle carceri, aveva attribuito temporaneamente (fino al 31 dicembre 2010) al Capo del D.A.P. (Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria) poteri commissariali straordinari per il rapido compimento degli investimenti necessari alla realizzazione di nuove infrastrutture penitenziarie ed all'aumento della capienza di quelle esistenti (art. 44-bis del D.L. 207 del 2008). Spettava al commissario il compito di redigere il programma degli interventi necessari, specificandone i tempi e le modalità di realizzazione ed indicando le risorse economiche a tal fine occorrenti. Con successivi D.P.C.M. si prevedeva la determinazione delle opere necessarie per l'attuazione del programma, con l'indicazione dei tempi di realizzazione di tutte le fasi dell'intervento e del relativo quadro finanziario (in caso di particolare urgenza, era consentita l’abbreviazione fino alla metà dei termini previsti dalla normativa vigente). Le opere di edilizia carceraria dovevano, poi, essere inserite nel programma delle infrastrutture strategiche (PIS) previste dalla cd. legge obiettivo, nonché, se di importo superiore a 100.000 euro, nel programma triennale previsto dall'art. 128 del decreto legislativo n. 163/2006 (cd. Codice degli appalti). Al commissario venivano riconosciuti, in caso di inutile decorso dei termini previsti dalla normativa vigente, gli speciali poteri sostitutivi previsti dall’art. 20 del D.L. 185/2008.

Il cd. Piano carceri - che avrebbe dovuto creare circa 18.000 nuovi posti detentivi entro il 2012 - anche per problemi di carenza di fondi, è stato effettivamente varato dal Governo il 13 gennaio 2010, confermando la gestione commissariale del Capo del D.A.P. Il Piano è stato articolato in quattro filoni di intervento (cd. quattro pilastri) alla cui base c’è la dichiarazione dello stato di emergenza carceraria, deliberata con D.P.C.M. 13 gennaio 2010 (poi prorogata fino al termine del 2012). I primi due pilastri erano costituiti da interventi di edilizia carceraria; sul piano normativo (terzo pilastro) si dovevano introdurre novità al sistema sanzionatorio con misure che prevedessero, da un lato, la possibilità della detenzione domiciliare per pene detentive fino ad un anno nonchè la messa alla prova delle persone imputabili per reati fino a tre anni, con conseguente sospensione del processo. Il quarto pilastro del Piano prevedeva l’assunzione di 2.000 nuovi agenti di Polizia Penitenziaria (le scoperture risultavano, tuttavia, circa 5.000)

Al Commissario straordinario, nell'attuazione degli interventi del primo pilastro (edilizia penitenziaria), erano riconosciuti poteri derogatori delle ordinarie competenze, una velocizzazione delle procedure e la semplificazione delle gare d'appalto per la costruzione di 47 nuovi padiglioni carcerari (la previsione iniziale di realizzazione era fine 2010) utilizzando il modello adottato per il dopo-terremoto a L'Aquila.

A partire dal 2011, il Piano prevedeva la realizzazione di altre strutture di edilizia penitenziaria straordinaria ovvero 18 nuove carceri, di cui 10 “flessibili” ( di prima accoglienza e a custodia attenuata, destinate a detenuti con pene lievi) cui se ne dovevano aggiungere altre 8 (anch'esse “flessibili") in aree strategiche . Il “braccio operativo” con cui gestire l'emergenza carceri era stato individuato nel Dipartimento della la Protezione Civile.

Secondo il Piano, gli interventi avrebbero dovuto portare complessivamente alla creazione di 21.709 nuovi posti negli istituti penitenziari (circa 4.000 in più rispetto ai 18 mila iniziali) e al raggiungimento di una capienza totale di 80.000 detenuti. Per realizzare questo progetto si disponeva di 500 milioni di euro stanziati dalla Finanziaria 2010 e di altri 100 milioni di euro provenienti dal bilancio della Giustizia.

Dopo che il decreto-legge 195/2009 aveva dettato disposizioni speciali che prevedevano ulteriori poteri in capo al Commissario per la localizzazione e realizzazione di nuove carceri, anche in deroga agli strumenti urbanistici locali (art. 17-ter), il è stata emanata l’O.P.C.M. 19 marzo 2010, n. 3861, un'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri che ha dettato nuove disposizioni urgenti di protezione civile dirette a fronteggiare la situazione di emergenza conseguente al sovraffollamento penitenziario. Il provvedimento ha, in particolare, previsto che il Capo del DAP, Commissario delegato per “l’emergenza carceri”, dovesse predisporre entro 30 giorni un apposito Piano di interventi, indicandone i tempi e le modalità di attuazione. L’ordinanza ha istituito un Comitato di indirizzo e controllo presieduto dal Ministro della giustizia, competente all'approvazione del Piano e con compiti di vigilanza sull'azione del Commissario. Le risorse per la realizzazione degli interventi (trasferite su apposita contabilità speciale intestata al Commissario) erano costituiti, oltre che dai citati 500 milioni di euro del Fondo infrastrutture stanziati dalla Finanziaria 2010, dai fondi della Cassa delle ammende e dalle ulteriori risorse finanziarie di competenza regionale, fondi comunitari, nazionali, regionali e locali, comunque assegnati o destinati per le finalità del Piano.

Con il decreto-legge n. 216 del 2011 è stata prorogata di un ulteriore anno (cioè fino al 31 dicembre 2012) la gestione commissariale per gli interventi straordinari di edilizia carceraria (art. 17) ma è stata sottratta al capo del DAP tale gestione, attribuendola - dal 1° gennaio 2012 - ad un nuovo commissario. Con l'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3995 del 13 gennaio 2012, il Prefetto Angelo Sinesio è stato, quindi, nominato Commissario delegato per l'attuazione del Piano carceri e sono sono state ulteriormente definiti, in deroga a nuove specifiche disposizioni normative, i poteri del Commissario stesso. L'attività del Commissario, secondo quanto previsto dall'art. 17 del D.L. 216/2011, sarebbe dovuta cessare il 31 dicembre 2012 (v.ultra).

Mentre il Piano deliberato dal Comitato d'indirizzo e controllo nel giugno 2010 - a fronte di risorse totali pari a 675 mln di euro - prevedeva la creazione di 9.150 posti detentivi il nuovo Piano carceri approvato dal Comitato il 31 gennaio 2012, nonostante una diminuzione dei fondi disponibili (-228 mln) decisa dal CIPE, ha previsto nuovi 11.573 posti. Tale risultato sarebbe possibile grazie ad una diversa logica progettuale, a localizzazione delle strutture a costi più contenuti nonchè ad economie di scala ed ottimizzazione delle risorse umane. Con DPR 3 dicembre 2012 la gestione commissariale per l'emergenza carceraria è stata progata di un ulteriore anno (fino al 31 dicembre 2013); il decreto conferma Commissario il prefetto Sinesio, ora definito "Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie".

Il ministro della giustizia Severino, nel corso del suo intervento del 22 gennaio 2013 a Strasburgo all'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa ha affermato che, sulle strutture carcerarie, l'azione del Governo "pur dovendo fare i conti con la ristrettezza delle risorse disponibili, è stata particolarmente incisiva: l’obiettivo è di consegnare entro il 31 dicembre 2014 altri 11.700 posti. Già nel 2012 sono stati consegnati 3.178 nuovi posti, ai quali se ne aggiungeranno 2.382 entro giugno di quest’anno".

Per un quadro particolareggiato degli interventi previsti dal nuovo Piano carceri si rinvia al contenuto dell'apposito sito web Piano carceri.

La legge 62/2011, intervenendo in materia di custodia cautelare ed esecuzione della pena da parte delle detenute madri, ha inteso garantire una maggior tutela del rapporto tra detenute e figli minori.

La nuova disciplina ha inteso conciliare da un lato, l'esigenza di limitare la presenza nelle carceri di bambini in tenera età, dall'altro, di garantire la sicurezza dei cittadini anche nei confronti delle madri di figli minori che abbiano commesso delitti. La legge riduce a casi eccezionali, in presenza di figli minori, la possibilità di scontare la custodia cautelare in carcere privilegiando il ricorso ad istituti a custodia attenuata. Analogamente, la legge 62/2011 amplia l'ambito di applicazione della detenzione domiciliare speciale per le madri in espiazione di pena. Ulteriori misure della legge hanno riguardato l'ampliamento, per le madri detenute, della possibilità di visita al minore infermo nonchè la previsione dell'adozione di un decreto ministeriale per l'individuazione delle caratteristiche delle cd. case-famiglia protette.

La legge 62/2011, entrata in vigore il 20 maggio 2011, non sembra aver tuttavia prodotto i miglioramenti sperati; infatti, se al 30 giugno 2011 le detenuti madri in carcere con figli minori erano 53, al 30 giugno 2012 erano aumentate a 57.

Nell'ambito dell'attuazione del terzo pilastro del “Piano carceri” è stata approvata dal Parlamento la legge n. 199 del 2010, che ha introdotto una nuova disciplina che ha dato la possibilità di scontare presso la propria abitazione, o in altro luogo pubblico o privato di cura, assistenza e accoglienza, la pena detentiva non superiore ad un anno, anche residua di pena maggiore (tale soglia temporale è stata aumentata a diciotto mesi dal decreto-legge 211/2011). L'istituto è destinato ad operare fino alla completa attuazione del Piano carceri, nonché in attesa della riforma della disciplina delle misure alternative alla detenzione, e comunque non oltre il 31 dicembre 2013. La legge 199 ha, poi, previsto l'assunzione di personale nel ruolo degli agenti e degli assistenti del Corpo di polizia penitenziaria e l'abbreviazione dei corsi di formazione iniziale degli stessi agenti. Il Ministro della giustizia è, tuttavia, autorizzato all'assunzione di detto personale di custodia nei limiti numerici consentiti dalle risorse derivanti dalla gestione dei crediti relativi alle spese di giustizia.

Sempre in attuazione del Piano carceri, il decreto legge 211/2011 ha introdotto una serie di misure volte a mitigare la tensione carceraria determinata dalla condizione di sovraffollamento. Oltre all'aumento a 18 mesi del limite della detenzione domiciliare previsto dalla legge 199/2010, il provvedimento ha, in particolare, inteso dare soluzione al problema delle cd. porte girevoli, ovvero la permanenza brevissima in carcere di arrestati in flagranza da sottoporre al rito direttissimo. Ulteriori disposizioni dettate dal decreto-legge hanno riguardato un'integrazione dei fondi per l'edilizia giudiziaria, la riparazione per l'ingiusta detenzione nonchè la definitiva chiusura degli ospedali psichiatrici giudiziari.

Tra i provvedimenti approvati da almeno un ramo del Parlamento, va ricordato un disegno di legge del ministro della giustizia Severino che, nell'ambito della politica di deflazione penitenziaria, introduceva nell'ordinamento pene detentive non carcerarie e la messa alla prova. Il d.d.l. S.3596 - approvato in prima lettura dalla Camera il 4 dicembre 2012 - ha visto interrotto il proprio cammino parlamentare per la fine anticipata della legislatura. La disciplina del provvedimento prevedeva, in particolare:

•  una delega al Governo per l'introduzione nell'ordinamento della detenzione domiciliare (come pena detentiva principale) nel caso di condanne per delitti puniti con la reclusione fino a quattro anni;
• l'introduzione nel processo penale, come già in quello minorile, della sospensione del processo con messa alla prova dell'imputato quando il reato prevedeva la sola pena edittale pecuniaria oppure la pena edittale detentiva, anche in tal caso, non superiore nel massimo a quattro anni.

Per la stretta connessione con il problema del sovraffollamento carcerario si ricorda, infine, un provvedimento governativo di depenalizzazione (C. 5019-ter), anch'esso presentato dal ministro Severino, il cui iter parlamentare è, invece, solo stato solo avviato dalla Camera. Il d.d.l.  (già articolo 2 del disegno di legge n. 5019, stralciato con deliberazione dell'Assemblea il 9 ottobre 2012) concedeva una delega al Governo per la trasformazione in illeciti amministrativi di una serie di reati. Alla base del disegno di legge vi era la constatazione di come la sanzione penale fosse ingiustificata se poteva essere sostituita con sanzioni amministrative aventi pari efficacia e, anzi, spesso dotate di maggiore effettività.

Il tema della detenzione è affrontato nel Programma di Stoccolma per lo spazio di libertà sicurezza e giustizia per il periodo 2010-2014, nel quale si sottolinea la necessità di promuovere lo  scambio di migliori prassi in materia di gestione delle carceri e di sostenere l’attuazione delle regole penitenziarie europee, approvate dal Consiglio d'Europa.  In questo quadro si situa il documento della Commissione europea “Rafforzare la fiducia reciproca nello spazio giudiziario europeo - Libro verde sull’applicazione della normativa UE sulla giustizia penale nel settore della detenzione”. Il Libro verde ribadisce che, sebbene le questioni sulla detenzione, sia che si riferiscano ai detenuti in attesa di giudizio, sia che riguardino le persone condannate, rientrino nella competenza degli Stati membri, le condizioni di detenzione possono avere un impatto diretto sul buon funzionamento del principio di reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie. In questo quadro, il Libro verde ha approfondito il tema dell’ interazione tra le condizioni della detenzione e gli strumenti del riconoscimento reciproco adottati a livello UE (quali ad es. il mandato d'arresto europeo e l'ordinanza cautelare europea), richiedendo in particolare agli Stati membri di fornire informazioni circa le misure alternative alla custodia cautelare e alla detenzione e circa l’opportunità di promuovere tali misure a livello UE e/o di stabilire norme minime nell’ambito dell’Unione europea che regolino la durata massima della custodia.  Sul tema è intervenuto  il Parlamento europeo che,  in una risoluzione del 15 novembre 2011  sulle condizioni detentive nell'UE, nella quale ha invitato gli Stati membri a stanziare idonee risorse alla ristrutturazione e all'ammodernamento delle carceri, al fine di dotarle di idonee attrezzature tecniche, ampliare lo spazio disponibile e renderle funzionalmente in grado di migliorare le condizioni di vita dei detenuti, garantendo comunque un elevato livello di sicurezza. Il Parlamento europeo ha inoltre invitato la Commissione e le istituzioni UE ad avanzare una proposta legislativa sui diritti delle persone private della libertà, e a sviluppare ed applicare regole minime per le condizioni carcerarie e di detenzione nonché standard uniformi per il risarcimento delle persone ingiustamente detenute o condannate.