Camera dei deputati

Il sistema di contingentamento produttivo definito con il regime delle quote latte è stato introdotto a decorrere dal 1984 - con il reg. (CEE) n. 856/84, che ha inserito l'art. 5-quater nel reg. 804/68 sulla Organizzazione Comune di Mercato del settore lattiero caseario - per ridurre lo squilibrio tra offerta e domanda in Europa e risanare il settore. La normativa comunitaria richiede un complesso sistema organizzativo capace di ripartire il quantitativo globale garantito, attribuito dalla UE ad ogni Stato membro, in quote individuali da assegnare ai produttori, per poi procedere alla riscossione delle multe (il cosiddetto “prelievo supplementare”) dovute dai produttori con eccesso di produzione. Va peraltro precisato che il prelievo è impropriamente definito "multa", perché il suo versamento serve invece "a coprire i costi di smaltimento del latte che supera il quantitativo di riferimento" (così il reg. (CEE) n. 857/84 sull'applicazione del prelievo).
Il meccanismo comunitario peraltro prevede - a decorrere dalla campagna 2003/2004 - la obiettiva responsabilità degli Stati nazionali nei confronti dell'Unione europea nella corretta gestione del sistema, e li rende anche direttamente debitori del prelievo dovuto dalle aziende che viene trattenuto dalla Comunità annualmente decurtandolo dagli aiuti dovuti agli agricoltori per la PAC (art. 3 del reg. 1788/2003 che ha dettato le regole sul prelievo per la fase in atto, e fino al 2014).

 L’applicazione (tardiva) del sistema - ormai prossimo alla scadenza dopo una trentennale gestione del comparto - è stata segnata da continui “splafonamenti” della quota produttiva assegnata al nostro Paese e da un vasto contenzioso accumulato nelle sedi giudiziarie. D’altra parte, l’assegnazione effettuata dalla Comunità non è mai stata ritenuta dall'Italia adeguata alle sue necessità né corrispondente al dato reale di produzione.

Il regime di contingentamento non trova applicazione interna fino al 1991: in tale anno l'articolo unico della legge n. 201/91 stabilisce che le norme comunitarie sul prelievo si applicano a partire dal periodo 1991/92, ponendo a carico dell'AIMA i saldi contabili con la Comunità economica dovuti per i periodi dal 1987/88 al 1990/91; subito dopo la legge 468/92 - prima legge di regolazione organica della materia - procrastina l'applicazione del sistema alla successiva campagna 1992/93. Va chiarito in merito che l'annata di produzione lattiera non coincide con l'anno solare ma inizia il 1° aprile e termina il 31 marzo dell'anno successivo.
Le radici della scelta politica adottata e traslata nelle citate norme si trovano nella stessa legge 468, per la quale "la differita attuazione della normativa comunitaria costituisce atto d'indirizzo di politica economica in agricoltura", e troverebbe la propria ragione nell'esigenza di "tutelare l'utilità sociale, la sicurezza e la libertà dei traffici, la dignità dei lavoratori e di assicurare la tutela dell'ordine pubblico economico" (così il primo comma dell'art. 12 della legge 468 citata).
La mancata adesione al regime comunitario viene in ogni caso sanzionata dalla Comunità e si risolve con l'accordo Ecofin del 21/10/1994, con il quale l'Italia accetta di pagare 3.620 md di lire (pari a 1.870 milioni di euro) addossando allo Stato l'onere conseguente alla mancata riscossione del prelievo per tutto il periodo in cui sono state disattese le norme comunitarie (periodi dal 1988/89 al 1992/93).

L'applicazione del regime resterà in ogni caso travagliata, e porterà il debito complessivo nazionale nei confronti dell'Unione europea, accumulato fino alla campagna 2008/09, a poco meno di 4,4 miliardi di euro così costituiti: 1.870 md per il periodo di mancata applicazione del regime, definitivamente a carico dello Stato; per gli anni successivi sono 300 milioni i debiti non recuperabili e 175 ml. quelli ormai inesigibili; il prelievo ancora da riscuotere e non rateizzato è di 1.586 milioni, cui vanno sommati 478 ml per interessi.
Non sono restati a carico della collettività, perché riscossi dagli allevatori, i seguenti prelievi imputati per eccesso di produzione: 246 milioni versati dai produttori senza rateizzazione; 345,5 ml. versati aderendo al piano di rateizzo previsto dalla legge del 2003; 86 ml. rateizzati con il provvedimento del 2009 (Corte dei conti, relazione approvata con del. n. 20/2012 sulle Quote latte: la gestione degli interventi di recupero delle somme pagate dallo Stato in luogo degli allevatori per eccesso di produzione, p. 33 ss.).

Il quadro giuridico definito con la legge n. 468 non si rivela sufficiente ed assicurare la piena applicazione del regime delle quote e, per procedere al recupero del debito formatosi presso gli allevatori morosi, nel 2003 il D.L n. 49/03, profondamente modificato dal Parlamento, viene convertito nella legge n. 119/03, tuttora in vigore. Il provvedimento ridefinisce i ruoli e le responsabilità degli operatori della filiera (produttori e acquirenti) e dei soggetti istituzionalmente competenti (dicastero, regioni, Agea che diviene organismo di coordinamento e referente unico per la Comunità europea), e per favorire il riequilibrio tra le quote assegnate e il quantitativo realmente prodotto  liberalizza le vendite di quote produttive, riconosce la possibilità di affitto temporaneo delle quote, vara un programma di abbandono della produzione nelle regioni meno vocate (art. 10).
In ragione delle nuove e più restrittive regole, e nel tentativo di definire la questione delle multe pregresse, l'articolo 10 del decreto consente ai produttori di latte (commi 34-40) di versare l'importo complessivamente dovuto - per le campagne lattiere dal 1995/96 al 2001/02 - in forma rateale, in un periodo non superiore a trenta anni, e senza interessi.

Le disposizioni sono state sostanzialmente accolte in sede comunitaria con l'Accordo Ecofin del 3 giugno 2003, “trasfuso” nella decisione 2003/530/CE. Con tale atto il Consiglio, prendendo atto che l’immediato recupero globale degli importi dovuti avrebbe causato ai singoli produttori “insostenibili problemi finanziari”, valutando positivamente il nuovo quadro normativo disposto con la legge n. 119 ritenuto idoneo alla corretta applicazione del regime delle quote latte, ha riconosciuto l’esistenza di circostanze eccezionali ed ha approvato l'aiuto che la Repubblica italiana intendeva concedere ai produttori di latte, così derogando all’articolo 87 del trattato. Sulle modalità di concessione tuttavia il Consiglio impone con l'accordo: che il periodo di rimborso non superi i 14 anni, che il versamento del dovuto avvenga con rate annuali di pari importo, e che il primo versamento sia effettuato entro il 2004.
Anticipando la disciplina che entrerà in vigore nel 2004, con la menzionata decisione n. 530 l’Italia si sostituisce al produttore inadempiente concedendo alla Comunità di trattenere gli importi delle multe non versati "entro il termine di scadenza", invece che (nell'ipotesi di contenziosi anmministrativi con ordinanze sospensive dei pagamenti) alla "pronuncia definitiva dell'autorità giurisdizionale". Consegentemente l'Italia riconosce un debito pari a 1.386,5 milioni di euro, corrispondente al totale del prelievo oggetto del piano di rateizzo; il debito, suddiviso in tre annualità di pari consistenza, è stato poi assolto con la decurtazione per tre anni degli aiuti comunitari assegnati all'Italia. Dell’importo anticipato dallo Stato italiano, per gli splafonamenti fino alla campagna 2001/02, restano da riscuotere 659 milioni di euro per prelievi non rateizzati cui vanno sommati altri 271 per interessi.  

Va anche rammentato che il termine per l'adesione al piano di rateizzo - che si deve accompagnare con la rinuncia ad ogni contenzioso in essere - è stato oggetto di revisione con successivi provvedimenti misteriali, fino a quando - ottenuto il parere favorevole comunitario con Nota della Commissione n. 002570 del 29 gennaio 2007 - il D.M. 6 luglio 2007 ha approvato uno schema aperto di adesione da parte degli allevatori, in base al quale i produttori di latte possono in qualunque momento, alle condizioni previste con il primo provvedimento del 30 luglio 2003, ottenere di versare il prelievo in 14 rate alle seguenti ulteriori condizioni:
- restando fermo l'obbligo del versamento della prima rata al 2004, le rate già scadute debbono essere versate in un’unica soluzione all’atto del primo versamento e con la maggiorazione degli interessi maturati;
- i prelievi supplementari dovuti per le campagne successive (dal periodo 2002-2003) e già scaduti debbono ugualmente essere versati e con la maggiorazione degli interessi;
- deve essere espresso l’impegno a versare anche in futuro il prelievo dovuto per le campagne successive all’adesione al piano.

Il settore della zootecnia da latte è nuovamente tornato alla ribalta a seguito della decisione delle istituzioni europee di disporre un incremento delle quote produttive attribuite agli Stati membri, in vista dell’abbandono entro il 2015 del sistema di contingentamento. Un primo incremento è stato approvato sulla base di una relazione commissionata dal Consiglio alla Commissione, che concludeva che la situazione del mercato comunitario e del mercato mondiale e l’evoluzione prevista fino al 2014 consentivano un aumento del 2% delle quote, per soddisfare la domanda di prodotti lattiero-caseari emergente dal mercato.
L’incremento, disposto con il regolamento (CE) 248/2008, ha portato ai produttori di latte nazionali 210.601 tonnellate aggiuntive. A tale quantitativo si sono peraltro sommate le 547.881 tonnellate successivamente assegnate dal regolamento (CE) n. 72/2009. In sede di revisione della PAC (con il c.d. HealthCheck), dopo una lunga trattativa condotta dalle autorità nazionali, in considerazione della lamentata inadeguatezza della quota assegnataci, la maggiorazione del 5% spettante all'Italia è stata concessa in unica soluzione nel 2009.

Per la ripartizione tra i produttori della complessiva maggiore quota nazionale di 758.482 tonnellate il Governo ha adottato alcune norme (scritte con il D.L. n. 4/09, non convertito) confluite negli articoli 8-bis-8-septies del D.L. n. 5/09 (legge 433/09), che recava misure per il sostegno dei settori industriali in crisi.
Per agevolare ancora una volta l'adesione al sistema del prelievo supplementare da parte dei produttori eccedentari, l’articolo 8-quater del decreto definisce un nuovo piano di rateizzazione, per somme non inferiori a 25.000 euro, delle multe relative a qualunque campagna lattiera precedente a quella allora in corso del 2008-2009. La dilazione del pagamento, in funzione della sua entità e con l’applicazione di un tasso di interesse crescente, doveva avvenire nei seguenti termini:
- entro tredici anni per i debiti inferiori a 100.000 euro;
- entro ventidue anni per i debiti compresi fra 100.000 e 300.000 euro;
- ed entro trenta anni per i debiti superiori a 300.000 euro.
Le modalità applicative sono state definite con il decreto 10 marzo 2010 del Commissario straordinario per le quote latte (GU n. 70/2010) che, relativamente ai termini di pagamento ha stabilito che:
- per le richieste di rateizzazione presentate dal mese di settembre al mese di febbraio, la rata va versata entro il successivo 30 giugno, e prosegue con la medesima scadenza per tutti i successivi anni di durata del rateizzo;
- per le richieste presentate dal mese di marzo al mese di agosto, la rata va versata entro il successivo 31 dicembre, e così per tutti gli anni di versamento delle rate (salvo l’ultima rata).
Fondamentale è la previsione della revoca delle quote aggiuntive assegnate nei seguenti casi (art. 8-quinquies, co. 7 e 9):
- mancato pagamento del prelievo latte;
- omessa presentazione della richiesta di rateizzazione nel termine stabilito;
- rigetto della richiesta di rateizzazione;
- rinuncia o mancata accettazione da parte del richiedente delle determinazioni del Commissario straordinario;
- mancata effettuazione del versamento, anche per una sola rata.
Altrettanto rilevante è la definizione di una procedura di compensazione – limitata alla prima rata -  tra il debito del produttore richiedente il rateizzo e gli aiuti allo stesso spettanti a titolo della PAC (comma 8).
In ogni caso i termini per il versamento delle rate stabiliti dal Commissario non verranno mantenuti e saranno posticipati per due volte nel 2010.
Per quanto attiene alla sospensione dei pagamenti, interviene per primo il D.L. n. 78/2010 (manovra economica) che introduce (in sede di conversione) l’articolo 40-bis che proroga al 31 dicembre del 2010 il pagamento delle rate in scadenza al 30 giugno 2010, restando, invece, invariato il termine per il versamento delle rate già previste in scadenza al 31 dicembre.
Ma tutti i pagamenti vengono ulteriormente dilazionati al 30 giugno 2011 in sede di conversione del D.L. 225/2010, con l'introduzione nell'articolo 2 del comma 12-duodecies. Per i connessi oneri finanziari quantificati in 5 milioni di euro si attinge alla quota del Fondo esigenze urgenti ed indifferibili destinata: al finanziamento di interventi urgenti di riequilibrio socio-economico, sviluppo dei territori, attività di ricerca, assistenza dei malati oncologici e promozione di attività sportive, culturali e sociali (di cui all’articolo 1, co.40, quarto periodo della legge n. 220/10 di stabilità 2011).

Per il periodo che va dal 2002/2003 al 2008/2009, per le multe dovute dai produttori di latte, la Comunità ha nel frattempo ridotto annualmente i trasferimenti all’Italia a titolo di aiuti all’agricoltura: per l’intero periodo il prelievo nazionale dovuto, e trattenuto, è stato pari a 1.151 milioni di euro. Di questi gli importi non rateizzati sono stati pari a 926 milioni, su cui gravano ulteriori 206 ml per interessi.

Nuove forme di rateizzo delle multe sono individuate con il D.L. n. 16/2012 (legge 44) , che con l'articolo 1 reca disposizioni volte, complessivamente, a rendere più accessibile il ricorso allo strumento della rateazione dei debiti tributari. Il comma 4 (introdotto ancora una volta durante l'esame parlamentare del provvedimento di conversione) estende la possibilità del rateizzo ai "debiti di natura patrimoniale" nei confronti degli "enti pubblici dello Stato". Secondo la norma, lo Stato può accordare, su istanza di debitori che versino in condizioni di obiettiva difficoltà, forme di rimborso dei debiti - a rate costanti o variabili - anche in presenza di contenzioso, o di una rateizzazione di cui lo stesso soggetto già usufruisce. In tal modo la disciplina si applicherebbe anche ai produttori di latte tuttora debitori, ma che abbiano fatto ricorso alla magistratura amministrativa; e si applicherebbe altresì ai soggetti che avendo già aderito a qualche piano di rateizzazione trovino più convenienente una rinegoziazione.

A decorrere dal 2003 la riscossione delle "multe" sulle quote latte deve essere fatta con iscrizione a ruolo e ne è incaricata la società Equitalia. Nel 2009 tale modalità è abbandonata, e nel 2011 il rinnovo si completa con la sostituzione anche del soggetto incaricato della riscossione: la riscossione torna ad AGEA, agenzia per le erogazioni in agricoltura che gestisce gli aiuti comunitari per il comparto primario. Con la legge di stabilità 2013 l'affidamento dell'attività resta assegnato ad AGEA, che però può nuovamente procedere mediante ruolo.

Il D.L. n. 49/03 (legge 119) - con il primo articolo, comma 9 - ha incaricato le regioni di effettuare la riscossione in caso di mancato versamento del prelievo supplementare, stabilendo che questa debba avvenire mediante iscrizione a ruolo, previa intimazione nei confronti di acquirenti e produttori. Tale procedura è regolate dall’articolo 49, comma 1 del DPR n. 602/1973, che stabilisce in primo luogo che l’iscrizione a ruolo delle somme dovute per legge abbia valore di titolo esecutivo.

Diversamente ha stabilito il D.L. n. 5/09, che (art. 8-quinquies, co. 10) affida all’AGEA di provvedere alla riscossione coattiva delle "multe" secondo la procedura prevista nel R.D. n. 639/1910, testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato. Le ipotesi che attivano il recupero del credito sono: la mancata presentazione nei termini della richiesta di rateizzazione; la decadenza dal beneficio della dilazione; l'interruzione del pagamento anche di una sola rata. Questa procedura si attiva con la notifica dell'ingiunzione, emessa dal competente ufficio dell'ente creditore, di pagare entro trenta giorni.

La riscossione coattiva di cui al T.U. del 1910 viene adottata in linea generale con il D.L. n. 98/2011 (legge 111) che con norma di carattere generale ha stabilito che entro il 31 dicembre 2011, un decreto del Ministro dell’economia avrebbe dovuto stabilite le modalità per il trasferimento, anche graduale, delle attività di accertamento, liquidazione e riscossione, spontanea o coattiva, di entrate erariali, diverse da quelle tributarie e per contributi previdenziali e assistenziali obbligatori, da Equitalia (e società partecipate) ad enti e organismi pubblici muniti di idonee risorse umane e strumentali che (così l'art. 39, comma 13) potranno essere autorizzati a svolgere l’attività di riscossione attraverso la procedura di coazione di cui al regio decreto del 1910.
Il provvedimento attuativo - per il trasferimento della riscossione delle multe perl le quote latte - è stato adottato il 12 novembre 2012 e, pur trasferendo l'attività di riscossione da Equitalia ad AGEA, ha conservato ad Equitalia le procedure di riscossione mediante ruolo dalla stessa società già avviate, sospese, e non concluse al 29 novembre 2012 (data di pubblicazione del provvedimento). L'affidamento della riscossione ai nuovi soggetti dovrà poi avvenire (entro 180 giorni) con gara ad evidenza pubblica. Quanto al procedimento per le nuove riscossioni, il decreto conferma che l'esecutività dell'ingiunzione è quella attribuita al titolo dalla legge 639/10, ma aggiunge anche che si applicano "in quanto compatibili" le disposizioni del titolo II della legge 602/73 sulla riscossione coattiva delle somme iscritte a ruolo: tale richiamo tuttavia non chiarisce se il soggetto abilitato alla riscossione potrà anche agire con i poteri dell'agente della riscossione tributaria.

L'applicazione della disciplina di cui D.L. n. 98 è stata sterilizzata con la legge di stabilità 2013 - legge n. 288/2012 - che ha interamente sostituito la procedura delineata nel D.L. n. 5/09: il comma 525 ha affidato all’AGEA, nei casi di mancata adesione del debitore alla rateizzazione e di decadenza dello stesso dal beneficio della dilazione, il potere di procedere alla riscossione a mezzo ruolo delle somme dovute, con le "modalità e secondo la disciplina" previste per la riscossione coattiva delle imposte dirette. Le norme defiscono anche le modalità di partecipazione al procedimento di riscossione da parte delle società del Gruppo Equitalia e della Guardia di finanza.

Con la stessa legge di stabilità (comma 392) si dispone una ulteriore proroga di sei mesi dei poteri del Commissario straordinario per le quote-latte che, nominato sulla base all’art.8-quinquies, co. 6, del D.L. n. 5/2009, sarebbe dovuto infine decadere dall’incarico il 31/12/12. L'attività demandata al Commissario non è limitata all'assegazione delle maggiori quote, ma si estende all'applicazione della nuova rateizzazione dei debiti, provvedendo anche all'accettazione delle domande di rateizzazione, ed alla revoca delle quote aggiuntive assegnate a produttori oggetto di intimazione di pagamento in conseguenza della mancata adesione ai piani di rateizzazione.